主任张学诞看来,1994年实行分税制之后就一直强调赋予地方一定的税权,无非就是税收立法权、税收征管权、税收归属权和减免权的下放。目前地方政府包括四个层级,权限不可能下放到过低层级政府,接下来放到省级政府是合适的。
张学诞表示,从税收立法权来看,按照现行的体制,如果某个地方税种涉及到全国范围,立法权应集中在中央。当该税种只适用于一个地方,在其他地方不适用时,才可以下放到地方。不过,目前看来很难找到这样的项目。
税收减免权方面,目前也基本集中在中央,只有在实行幅度税率时,地方才拥有一定的选择权。但是在现行体制下,减免权不可能过多下放。
财税部门一位官员对《财经》记者表示,赋予地方一定的税政管理权,并不是一个新的提法,1994年税制改革就曾提出。2003年十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中又明确提出,在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权。“关键是中央想不想给地方权限,给到什么程度。”该官员表示。
该官员认为,一个重要的方向在于,官方应该在听取民众意见的基础上进行决策,一个非常好的例子就是此次的车船税改革。本来车船税法草案已经在国务院层面通过,各省政府和有关部门也征求了意见,相关企业和行业也进行了征意,没有想到后来会在人大常委会层面“闹翻”。民众参与意见的积极性非常之高,目前在全国人大网上提出的意见已超过9万条。
“这是一件很有意义的事情,以此类推,所有的税收立法也都应该听取民众的意见,包括税权的划分。”该官员表示,像车船税这样的小税种,不应该由全国人大来立法,而应该放到省级人大部门。这已经不仅仅是税政管理权的问题,还包括了税收立法权,包括将来房地产和土地相关税种或地方环保方面的小税种,都可以在省内立法。“税权的适当下放,不会引发管理混乱。”
税改受困体制调整
具体到税种方面,建议提出扩大增值税征收范围、调减营业税、全面改革资源税、逐步建立健全综合和分类相结合的个税制度、开征环境保护税、研究推进房地产税改革等。
张学诞对《财经》记者指出,“十二五”期间增值税扩围到底能进行到什么程度,目前不好预测。目前营业税属于地方政府的主要收入来源,如果只在营业税方面进行调减,完善的地方税体系尚未建立起来,地方财政就会吃紧。所以,增值税扩围涉及到中央和地方的税收关系,与健全地方税体系相关联,如果现行体制不改变的话,就难以获得突破。
贾康对《财经》记者表示,增值税扩围有利于产业结构的优化调整、发展第三产业,因此是有必要的。不过,调减营业税涉及到税收体制的调整,具体怎样处理目前还在研究当中。
资源税方面,目前资源税改革正在新疆进行试点。张学诞认为,这是“十一五”期间各方讨论的结果,目前来看试点效果很不错,因此下一步的改革内容就相对简单,选择适当时机在全国全面推广新疆的做法即可。
建议中还提出开征环境保护税。张学诞表示,环保税方面目前尽管存在多种考虑,但综合来看,还是应设立环保税的独立税种,其下可设若干税目,比如对碳征税,对硫等污染物征税,项目研究成熟一个,就适时开征一个。不过,环保税在“十二五”期间的进展前景,目前也很难预计。可以肯定的是,环保税不会单独作为地方税留给地方,至少也应作为中央地方共享税。
比照“十一五”规划,建议中的税制改革内容沿袭下来的税种改革包括两个,即个人所得税改革和房地产税改革。由于涉及到个人和千家万户,牵一发而动全局,这两项改革也尤为引人注目。
“十一五”规划的税制改革部分,涉及十个税种,其他改革均已全部完成或部分完成,惟有个税和房地产税改革,并无启动的时间表,而且几乎没有多少实质性进展。
其中的个税改革更是两次“搬家”,跨越了两个五年规划。社科院财贸所所长高培勇对《财经》记者指出,要在个税改革上取得突破性进展,不能满足于“十一五”期间的“小步微调”。比如两次提高工薪所得减除费用标准,而是应该下大决心做“大手术”,那就是瞄准综合和分类相结合的个人所得税制改革目标,尽快加大综合计征的分量。具体而言,除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类制之外,其余收入应统统纳入综合所得税制的覆盖范围。
建议中还提出,研究推进房地产税改革。作为房地产税改革的组成部分,财政部和国税总局已经在9月底明确表态,房产税改革将进行试点,恢复对个人所有的住房征收房产税。
张学诞表示,改革后的计税依据如果仍按原值计税,就与物业税或者说房地产税改革相差太远,可考虑的办法是先对企业的房地产按评估值征收房地产税,等条件成熟后再推进。
业内人士认为,如何设计优惠政策,是房地产税改革中遇到的最大难题。单纯按面积和价值确定都不合适。首先对豪宅征税也欠妥,因为大部分豪宅都建在农村地区,而目前不宜在农村征收房地产税。
官学两界人士的共识是,“十一五”期间未能如期完成、留待继续推进的财税改革任务,都处于当前中国财税体制亟待攻克的瓶颈地带。而面对“十二五”期间的经济社会形势,一些重大财税体制问题的攻克,再难也必须完成。