摘 要 鸦片战争后，条约成为列强攫取在华特权的法律工具。大清帝国海关总税务司赫德作为清政府的官员和英国殖民政策的执行者，其条约观对晚清中国条约体制乃至整个中国社会都有着深远的影响。根据赫德发表的文章及其呈递的节略，通过对当时中英两国对外政策分析，从其海关总税务司特殊身份的角度，探讨其对晚清中外所缔结的条约的认识和主张，揭示其条约观的本质。赫德的条约观是英国对外殖民政策的反映。
关键词 晚清 海关总税务司 赫德 条约
中图分类号 D829.15 文献标识码 A 收稿日期 2017-12-22
著名史学家陈旭麓說过，研究中国近代史只要搞懂三个人——慈禧、李鸿章和赫德，他们是中国近代史脉络的枢纽人物，构筑起朝野、满汉和中外关系。
赫德何人也，在中国近代史上竟有如此重要之地位？赫德全名鹭宾·赫德（Robert Hart，1835.2.2—1911.9.25），英国人，1854年英国外交部在外交大臣克拉伦敦任名誉校长的爱尔兰女王大学招募赴华领馆人员，19岁的赫德放弃正在攻读的哲学和法律硕士课程，跟随驻华公使包令来到中国。其从英国驻华商务监督署翻译学员、英国驻宁波领事馆助理翻译、英国驻广州领事馆二等翻译、广州海关副税务司与江海关税务司会办署理总税务司，到1863年28岁时正式被清政府任命为总税务司用了仅仅9年的时间，而从1863年直至1911年76岁，他去世时为止，他任海关总税务司一职长达48年。这位与慈禧太后同龄的英国人左右中国内政外交近半个世纪，深受清政府信赖和倚重，同时为其母国英国利益殚精竭虑，且能兼顾平衡其他国家在华利益，实为影响朝野、连通中外之关键人物。海关总税务司的身份是其影响中外关系的客观条件。外籍海关税务司制度源于条约，该制度的维持和延续依靠条约，而其平衡各方利益所倚仗的工具仍是条约，海关总税务司赫德与晚清不平等条约有着不解之缘。
一、晚清赫德的条约观
1.条约与不平等条约。条约是自古以来即已存在的，用以规定国家相互间行为规则的必不可少的法律工具：条约在当事国之间即是法律[1]3。按国际法学者格劳秀斯（Grotius）的解释，平等条约是对缔约双方施加同等负担的条约；不平等条约是缺乏互惠并对缔约一方施加永久或暂时负担的条约。
2.赫德对晚清中外条约的认识和主张。赫德受过良好的高等教育，终生勤奋好学。从他的日记中可以看到，他不仅刻苦学习汉语，而且他还不间断地从欧洲订阅杂志、书籍，向同事、朋友借阅书刊。他与英国驻华公使及各地领事联系密切，他对当时资本主义世界尤其是英国的政治经济和对外政策有着清醒的认识，同时，他身居中国多年，周旋于王公大臣之间，深谙中国的“内情”与“外情”。赫德对晚清条约的认识和阐述从其在华期间留下的各种文字表述中都有体现，如其在华期间的函电、文牍、日记，还有向清政府呈递的多个说贴、节略以及其发表的文章。在义和团运动后，为达到平衡各国利益、避免瓜分中国、保障列强在中国的未来权益的目的，同时为如何订立新的条约提供依据，1900年至1901年间赫德先后在《双周评论》《世界杂志》《北美评论》《德意志评论》等欧美著名时事评论刊物上发表了六篇有关中国问题看法的文章——《北京使馆——一次全国性的暴动和国际事件》《中国及其对外贸易》《中国与重建》《中国与世界》《义和团，1900》《中国、改革和列强》。这六篇文章连同1875年总理衙门札饬赫德就整顿各口通商事务拟议的《总税务司关于改善商务关系的备忘录》（附1875年《遵拟整顿通商各口货物征抽事宜节略》）以及1878年初赫德代为起草的意在说明清政府在修约时应持立场的《总理衙门咨行出使大臣》通函一起被收录于赫德的《这些从秦国来——中国问题论集》一书中。这是赫德凭借他在中国海关工作40年的经验，依据其对中国官民，特别是清政府权力机构当权人物长期频繁的接触和了解，站在中国募用人员和列强代理人的立场上，提出如何处理义和团事件、如何处理好中外关系问题，以避免“黄祸”的出现[2]343。该书相对客观、全面地阐述了赫德的条约观。
（1）承认列强与清政府签订的是不平等条约。赫德毫不讳言地承认列强与清政府签订的条约的不平等性，这些条约是缺乏互惠只对中国一方施加负担的条约。他在《北京使馆——一次全国性的暴动和国际事件》一文中说：“这个种族，在历经了数千年唯我独尊和闭关自守之后，已迫于形势及来犯者的巨大优势，而与世界其他国家结成了条约关系。但是中国认为那是一种耻辱，看不到从这种关系中能得到什么好处，所以正在指望有朝一日轮到自己强大起来，必将重新恢复昔日的生活，排除同外国的交往、一切外来的干涉和侵略。”在《中国与世界》一文中，赫德进一步阐述他对中国人愿意接受的互惠条约的看法：“假如说有什么可以博得中国人的心的话，那就是互惠。放在中国面前要它接受的条约，应该在提出让与在华外国人特权之外，还有更多的内容。比如，给每一个条约增加一专门条款，大概意思是中国人在有关国家也享受‘最惠国待遇’就可以了。是什么使得中国如此愿意接受未被批准的1868年的《阿礼国条约》呢，不是因为条约会带给它多少利益，而是互惠的方式。”①条约订立的不平等。首先，条约的订立并非出自中国的自愿，而是“迫于形势及来犯者的巨大优势，而与世界其他国家结成了条约关系”。其次，“没有一次谈判是均等公平的”，条约是“由外国谈判者起草的”，“条约制定者保证了外商所要求的一切，而中国政府同意了这样的条约”。②条约内容的不平等。赫德认为列强凭借军事或经济优势逼迫中国签订了形式上合法而内容上损害中国国家经济主权的不平等条约，这一点是毫无疑问的。他在《中国及其对外贸易》一文中明确指出：“至于一个更文明的国家，是否可以合法地凭借其优势力量来发号施令，甚至取得某种国际性的权益，这种国际性权益一方面给本地内部管理制造了种种困难，另一方面，瓦解了本地的生产而代之以外国的企业，这个问题是不必讨论的。”他认为条款中问题最突出的是那些条款，一是“治外法权”，二是“最惠国待遇”，还有“传教士”方面的条款。此外，就是税则问题，值百抽二点五的子口税条款“已经成为引起争论和恶感的事关重大的条款”。③条约实施的不平等。条约的实施依据是外国的外文文本，“在中文版的条约文本中有此规定，并不见于相应条约的外文版中，而外文版文本规定出现任何意见分歧时，则以外文版为准”。在条约实施过程中，中国也完全处于不平等的地位，“中国人的利益必须始终为保证外国人的利益而让步”。列强不仅凭借其优势逼迫中国让渡主权签订不平等条约，而且条约的履行也是在列强的武力逼迫下进行。在《中国及其对外贸易》一文中，赫德说得很直白：“当条约批准文本一交换，中国让与的条约利益，即刻在对方手中变成了条约‘权利’，如果中国不能履行它的新的条约义务，灾祸就临头了！”
（2）明确缔约主体必须是清政府和受列强总体利益约束的各国。①中方的缔约主体只能是清政府。“必须给清王朝以支持”，“充分利用它”。赫德身为清政府海关总税务司，支持清王朝是其安身立命之本，如果推翻它，海关很有可能易主，不仅影响其本人利益，而且一旦海关被其他列强控制，英国将失去其在中国的优势地位，不利于大英帝国的殖民利益。清朝统治者为维护其统治，对汉族惧怕、防范，其对外方针是避战求和，不惜代价与洋人搞好关系。这样，在列强利用清政府获得特权的同时，清政府也利用洋人尤其是英国的支持维护其统治。而把持清廷海關大权的总税务司赫德既是英国在华利益的代理人，也是维护满清统治的坚定的支持者。他在《北京使馆——一次全国性的暴动和国际事件》一文中分析了跟谁议和、如何保障列强未来权益的问题，分析了“瓜分，改朝换代或者修补满洲人的统治”的各自后果，排除瓜分和改朝换代两种办法，“那么，剩下的就是第三种办法了，即把现存的王朝作为一个还在运转的王朝接受下来，并且，一句话，充分利用它。现在的这个王朝还远没有衰落，它的命令还通行于全中国，承认这个王朝将会是所有国家都同意的最容易的解决办法，而给它以支持会比任何其他行动都更迅速、更有效地恢复全面的安宁”。劝说列强支持清政府，利用它获得更大的利益，阻止列强瓜分中国。②外方缔约主体须为受列强总体利益约束的各国。作为缔约主体另一方的各国应为列强总体利益而受到相应的约束。这是英国均势外交政策的反映。19世纪末，英国已经很难保持其优势地位，为平衡列强间的利益，赫德提出：“不管是老的条约继续有效，还是目前的动乱过后谈判新的条约，治外法权和最惠国待遇两项必然都会被保留。关于最惠国待遇，要增加一个附加条款，即任何国家，凡是要求分享中国给予另一国的任何利益，必须接受给予这些利益的条件和受这些条件的约束。这样做才是公平的，也是为了总体的利益。”
（3）不平等条约是列强获得特权的依据和促进中国前进的动力。①不平等条约是列强获得特权和利益的合法依据。列强可以在签订和修改条约中获取其想要的特权和利益。赫德在《中国及其对外贸易》一文中对列强说：“对于过去的补偿，包括惩处和赔款两方面，当然还要有相关条款对将来的事情作补充规定。通过一些贸易规则的修订，也许涉及税则修改，可以使今后的商业获益。《天津条约》和所有后来的条约都是根据同一原则订立的，这些条约很可能因为今年的事情而被宣布废除，不管是代之以新的条约，还是另外附加各种条款对旧约加以修订，都肯定无疑为修正过去的错误和为将来的扩展提供了机遇。”对清政府而言，每次条约修订，基本是外国利益的进一步扩张和中国权益的进一步损失。②不平等条约是促进中国前进的推动力。在1869年6月发表的《中国问题纪略》中，他虽然主张对中国的正确政策是“让它自行其是”，反对“采取以经常使用武力和发号施令”的办法，但是他又着重指出：“至于内地居住权及外轮内河航运权的问题……我以为这些让与只有包括在条约中才能求得；如果现在就特意签订条约放弃它们，结果将不是促进，而是起相反的作用。”其核心论点，只能是以不平等条约“为中国进步的推动力”[2]217-219。这种进步，显然是站在外国侵略的立场上，利用不平等条约推动中国放弃主权，促进中国内地对外国全面开放，满足其侵略目的。
（4）告诫清政府不平等条约必须遵守。尽管赫德非常清楚中外条约之不平等性，但他依然劝导清政府既然与各国签订条约就必须遵守。在1865年11月呈递给总理衙门的说贴《局外旁观论》中，他主张条约中所规定之各条，亦应及早办理：“若照行，泰西各国，必致欣悦，无事不助，无时不合。”并告诫清政府违约后果严重，正如“民间立有合同，即国中立有条约。民间如违背合同，可以告官准理；国中立有条约，在万国公法，准至用兵，败者必认旧约赔补兵费，约外加保方止”。
二、赫德条约观形成的背景
1.1840年前中英两国对外政策及冲突。赫德对条约的认识脱离不了当时的时代背景和国际形势。赫德所处的年代正值英国历史上鼎盛的维多利亚女王时代（1837—1901），工业革命使得英国成为“世界工厂”，强大的海军使得英国始终把持海上霸权，自由经济思想盛行，维也纳国际会议后欧洲均势体系得以形成，英国外交上奉行“自由贸易”和欧洲均势的扩张政策，试图建立近代国际殖民主义新秩序。
19世纪初期以前，中国始终保持着自给自足的自然经济状态，清政府奉行的依然是“天下主义”。当时的中国与周边国家保持着宗藩关系，朝贡和册封是清政府处理对外关系的主要内容。“怀柔远人”“防范外夷”是清政府对外关系的主要思想。中华帝国地大物博，不需要发展贸易与四夷互通有无，而四夷则离不开中国的物产，因此天朝的恩惠就是允许贸易。对外推行限关政策，1757年后仅广州一口对外通商。
为了扩大中国市场，扭转贸易逆差，英国政府先后于1792年派马戛尔尼、1816年派阿美士德两次率使团访华，然而中国的怀柔与防范使得英国想要通过外交手段对华进行渗透与扩张的目的没能达到。1833年，英国政府决定向中国派遣商务监督，但商务监督未能改变中英之间传统贸易规范，也无法作为英国驻华官员与中国官员直接打交道。19世纪30年代，非法的鸦片贸易已使得中国对外贸易出现逆差，并引起白银大量外流，导致白银储备短缺、银价走高、物价上升、赋税负担加重等一系列问题。1839年中国的禁烟销烟，使英国得以有借口对华使用武力。英国国内一种流行的看法是：即使中国政府有权禁止不道德的鸦片贸易，但它未知会英国政府，就将法令强加于与其没有条约关系的英国的臣民，剥夺他们的财产，使其遭受拘禁、饥饿和处死的威胁，从而粗暴地侵犯了英商的权利，侮辱了大不列颠的荣誉，对其不能不有所惩戒。时任英国外交大臣的帕麦斯顿（又译巴麦尊，Palmerston，1784.10.20 —1865.10.18）主张，在国际交往中“没有永恒的朋友，只有永恒的利益”。“英国的国民无论在哪里身处险境，哪里就应该有英国的战舰来保护英国的利益”[3]82。
2.不平等条约体系基本框架的确定。武力与外交是建立与维护国际体系的两大主要手段。1840年至1842年英国发动的鸦片战争以清政府被迫签订中英《南京条约》而宣告结束。战后，英方利用清政府对国际法的无知，引诱清政府就通商口岸的各项制度在南京和广东继续谈判。1843年又签订了作为《南京条约》附件的《五口通商章程：海关税则》和《五口通商附粘善后条款》（又称《虎门条约》）。
《南京条约》从表面上看，具备了近代国际法的各项要素和细节要求，但实际上，它违反了近代国际法的本质要求——缔约国双方和各方的平等自愿关系，它是近代国际条约史上的典型悖例，它表面上打着“万国公法”的旗号，实际上是对国际法基本准则的粗暴践踏，是中国被纳入到世界资本殖民主义国际条约体系的开端[4]105。英国人借此取得了片面协定关税、治外法权、划定租界、片面的最惠国待遇、军舰停泊口岸等特权。1844年，为得到同样的利益，美国、法国先后与清政府签订了中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》。此后，俄、德、葡、比、意、奥等二十几个国家相继来华要求签订类似条约，利益均沾。
《南京条约》确定了列强在华享受特权的基本范围和样式，确定了近代中国不平等条约体系的基本框架，其后，林林总总的不平等条约，不过是对英国人在《南京条约》中确立原则的补充或派生、放大或细化[4]112。
正是在这样的背景下，带着为英国殖民利益服务的使命，1854年赫德被英国外交部招募来华。正是这一年，英法美借上海小刀会起义，乘乱建立江海关新关，成立海关管理委员会，开始实行外籍税务监督制度。
1854年正值中美《望厦条约》、中法《黄埔条约》中规定的修约之年，尽管《南京条约》中没有这项规定，但英国援引最惠国待遇也要求享有12年后修约的权力。1854年，英国联手美国和法国向清政府提出全面修约的要求，要求派遣使节常驻北京，中国全境开放，取消对个人自由的任何限制。无法通过修约达到目的，列强于是采取武力手段迫使清政府让步。1857年，英国借口“亚罗号”事件，法国借口“马神甫”事件，组成英法联军，占领广州，在美俄的支持下，继续北上天津，攻占大沽口，迫使清政府签订了《天津条约》，不仅允许公使在京“长行居住，或能随时往来”、外国人可以持证照游历内地，还同意开放长江及其他口岸、赔款、修订税则。而随后签订的《通商章程善后条约：海关税则》则大大侵犯了中国的经济主权，不仅将鸦片列为洋药可合法交易，而且规定对进出口货物一律按值百抽五征收关税，更有甚者，各通商口岸的税收要“划一办理”，并聘请外国人“帮办税务”，外籍海关税务司制度为条约所正式确认，对中国近代影响至深。
3.1860年后的条约制度成为中国政体的一个特殊部分。第二次鸦片战争以1860年《北京条约》签订而告终，两次鸦片战争终结了清朝的闭关政策，外国使节开始常驻北京。签约后，英法即表示扶助清政府镇压太平天国革命，并支持洋务派奕当政。1860年，奕等上《通筹夷务全局酌拟章程六条折》，“……若就目前之计，按照条约不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻，数年间即系偶有要求，尚不遽为大害……请设总理各国事务衙门，以王大臣领之……并请另给公所，以便办公，兼备与各国接见……”[5]60-61从表面上看，奕 之主张不出安内攘外、远交近攻等传统治术的思路，但其中已经隐含了与对西方关系向条约体制转变相适应的新的国际关系观念，即不受传统朝贡礼仪秩序观念的束缚，完全以清政权的切实利害关系为出发点，规划对西方诸国的外交政策[6]89。必须把1860年以后的条约制度视为中国政体的一个特殊部分，中国的主权在这里不是被消灭，而是被订约列强的主权所掩盖或取代[7]288。而在條约体制中，英国在华始终居于主导地位。
三、赫德条约观的本质
英国在华成功的秘诀之一，就是英国人与清朝官吏之间默契的利益一致。他们每一方都代表一种征服者的力量，都懂得用道德信仰兼管理技巧来统治其被征服者。清政权的思想体系，即威严的儒家思想，其核心是维护统治者至高无上的精神威望[7]238。赫德深谙此道，因此在谈判缔结条约时，强调得实利于列强，而让虚名于清政府，以维护清政府的面子，使其得以维持统治权威。其本质是支持和利用清政府，以不平等条约为工具来控制中国，为英国在华攫取最大的特权和利益，同时平衡其他列强的权益。
赫德的条约观正是当时英国对外殖民政策的反映，也是由其大清帝国海关总税务司的特殊身份所决定的。海关外籍税务司制度在中国实行长达90年，英国人把持大权80余年，赫德一人担任总税务司一职长达48年。外籍税务司制度是晚清条约体系的产物，它不是清政府主动追求的产物，而是列强尤其是英国为了其侵略利益强加给中国，并通过不平等条约得以进一步确认和巩固，而且在某种意义上，赫德是海关外籍税务司制度的真正建立者。尽管他在1906年呈递税务处总税务司文中说，“西人在华帮办税务，并非出于各国之索要，实由于中国之委派”，但其作为英国殖民政策的执行者，借由《南京条约》的实施而得以赴华，又凭借《天津条约》中“外国人帮办税务”之规定而得以成为中国海关总税务司，并独揽海关大权，他无法抹杀其大英帝国资产阶级代理人的阶级属性和侵略者的身份。赫德在北京是总理衙门的雇员和总理衙门首脑恭亲王的顾问，同时又是英国公使的同胞和亲密顾问[7]289。他身为清政府官员却又是当时在中国对外贸易中占主要地位的英国的利益代理人。英国通过改造海关，使其对华的自由贸易终于得到“法治”的保障，而在清政府看来，经历了两次鸦片战争后，中国的海关管理并无根本性的变化，只是由洋人承包替换了早先粤海关监督的承包[8]82。殊不知，海关总税务司赫德正是通过其直属上司总理衙门的王公大臣们操纵控制中国内政外交，把中国海关变成了英国对华关系的基石和英国控制下的平衡各“有约国”利益的“国际官厅”。
赫德的中英双重身份，使其在外交中不仅需要平衡中英利益关系，而且要协调与其他列强国家之间的利益冲突。平衡所有这些利益关系的前提是作为其雇主的清政府的存在，所以赫德采取的是扶清保清的主张，既维护清政府的统治，避免其被列强瓜分，又在其统治下为英国以及其他列强谋取特权和利益。他在中外冲突事件中经常给清政府以各种“忠告”，并以“业余外交”之名，亲自或安排海关人员参与中国近代史上绝大部分不平等条约的谈判或签订的过程，有些条约的重要条款甚至直接由其本人撰写，并认真履行条约规定的以关税偿还、抵押赔款和外债的职责，为清政府按期赔款，积极张罗向西方政治大国借款[9]182。美国哈佛大学教授费正清在研究中国条约通商口岸时指出，清帝国海关位于条约通商口岸体制的中心，继而也成为中西方关系的核心。海关总税务司赫德的条约观对晚清中国的条约体制乃至整个中国社会都产生了深远的影响。
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作者简介：李岩，华东政法大学博士研究生，上海对外经贸大学档案管理馆员，研究方向为中国法制史，档案管理。