摘要：在食品产业快速发展、品种日益丰富的今天，食品安全形势日趋复杂，监管也愈加困难。近年来，虽然我国政府采取了不少措施整顿食品市场，但食品安全事件仍时有发生。本文由我国的食品安全现状引出讨论，分析现有食品安全监管体系的不足，并提出了相应的对策与建议。
关键词：食品安全事件；食品安全；监督管理
中图分类号：TS201.6文献标识码：A文章编号：1672-979X(2007)10-0066-03
Discussion on China’s Food Security Control
LU Tian, SHAO Rong*
(International Pharmaceutical Business School, China Pharmaceutical University, Nanjing 210009, China)
Abstract：With the rapid development of food industry and the growth of varieties of food, food security situation has become more and more complicated and the supervision of food has also become more and more difficult today. Despite lots of measures taken by China’sgovernment in recent years, food safety affairs still happened some times. This paper discusses the current situation of China’sfood security and analyses the defects and shortages in China’s food security system, then, gives some corresponding strategies and suggestions.
Key words：food safety affair; food security; supervision
俗语云：“民以食为天，食以安为先”。食品安全历来是关系到人民群众身体健康和生命安全的头等大事，受到政府的重点监管。随着物资的充裕，食品安全形势日趋复杂，监管的难度也越来越大。
5年来，我国政府连续整顿和规范市场经济秩序，并有针对性地在全国范围内开展专项整治，食品安全形势总体好转，但食品安全事件仍时有发生，如“红心鸭蛋”、“多宝鱼”等事件。今年6月美国以药物残留超标为由禁止中国5种鱼出口，被一些国外媒体恶意炒作，导致国际市场对中国食品甚至其他“中国制造”产品的不信任，严重影响了中国出口产品的良好国际声誉。这一系列问题的发生，反映出中国的食品安全工作仍然任重而道远。认清问题，找出解决方法，是摆在各相关食品安全监管机构面前的艰巨任务。
1我国食品安全监管中存在的问题
1.1食品安全法律体系中存在的问题
食品从生产到流通各环节的相关法律、法规、规章以及其他规范性文件形成了食品安全法律体系。目前，我国的食品安全法律体系主要是以1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）为主导，与《生猪屠宰管理条例》等行政法规，《食品卫生行政处罚办法》等单行规章，以及《产品质量法》等相关法律法规中有关食品安全的规定，联合构成集合法群，见图1。
上述法律体系是政府实施食品安全监管的基础，但随着时代的发展，在实践中逐渐暴露出一些问题。
首先，至今尚未出台一部独立的《食品安全法》，而《食品卫生法》已难以胜任总体协调和指导整个食品安全监管体系的任务。由于分段立法，导致各部法律之间条款相对分散；相关行政监管机构的职权未能完全分清，在监管实践中职能重复和职能缺失并存；由于不同法律对应了不同的立法和执法主体，其间又缺乏整体协调，实践中常出现不同的执法机构对同类性质的问题有差别较大的处理结果。这些均在一定程度上损害了法律的一致性与严肃性。
其次，我国现有的食品安全法律法规大多制定于20世纪80、90年代，此后未做过大的更新或修订，难以适应目前的监管需求。对照欧美发达国家，其相关部门随时根据需要更新或修订现行的食品安全法律法规，在不断摸索与更新中增强各项政策法规的科学性、操作性和系统性。此外，由于我国现有食品安全法律法规及相关技术标准未与国际接轨，使得我国对欧美等发达国家的食品出口贸易障碍重重，出口食品常因未达标准而被进口国扣留、退回或销毁，严重影响了我国食品出口贸易发展。
再次，我国现行的食品安全法律法规及实施条例大多未能做到条款与技术要求相互融合，在具体的监管实践中操作性较差。
1.2监管机构责权界定及协调问题
我国各行政部门的食品安全监管权限主要源于1995版《食品卫生法》第三条和第三十二条的规定，涉及食品安全监管的部门以卫生部门为主，包括国家质检、工商行政管理、农业、商务、海关、环保和公安等近10个部门。各部门依据相应法律法规赋予的权限分别负责食品安全各相关环节的监管工作，但实际操作中各部门间的职能存在重复。各部门对食品监管的软硬件都有投入，但缺乏部门之间的沟通与协调，造成执法资源重置和浪费。由于职能重复和“趋利”倾向，监管部门常侧重于核发证、照等“有利”环节，忽视了对“无利”环节的监管。不出问题时大家都管，一出问题，则相互推诿，执法合力下降。此外，监管部门在行使职责时敏感性不强，持续性不佳，常是等到发生了食品安全问题、媒体曝光后才进行突击式检查。而不法分子常等风头过后卷土重来，对稳定食品安全造成了危害。
2004年9月，国务院决定按照“一个环节由一个部门监管”的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，理顺食品安全监管职能，明确责任。并决定由食品药品监督管理部门对全国的食品安全监管工作进行综合监督与总体协调。这种做法分清了责任，理顺了关系，促进了各监管方有效地开展工作，在发生食害事件时表现出了较好的应急能力。但是，目前食品药品监督管部门还只是在出现食品安全问题时才作为协调部门介入事故处理，总体控制能力仍不足。
2007年7月，国务院颁布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，其第十条明确赋予了县级以上地方人民政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责的职责。由此，县级以上地方人民政府也正式加入了食品安全监管的行列。这一举措，能有效整合地方监管资源，为食品药品监管机构开展综合监督工作提供支持，从而确保食品安全监管成效。
1.3食品安全技术标准及检测技术问题
目前，我国共有食品安全检验检测机构8 000多个，分属于农业、商务、卫生、质检等部门。检测机构分散，低水平重复建设，不能充分共享检验检测资源。目前我国的食品安全相关技术标准大多标龄长、更新慢，与欧美等发达国家相比差距较大。例如农药残留标准，我国的《食品卫生法》仅在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了104种农药的允许残留量，设置了291个指标，且大多标龄较长，要求相对较低。而国际食品法典委员会（CAC）则在375种食品中规定了176种农药、2 572条农药残留标准，数量近我国的10倍。欧盟的农药残留量指标则达到22 289项，美国8 669项，日本9 052项[1]，且更新快、要求高。再如饲料添加剂方面，我国允许使用的248种饲料添加剂中仅114种被欧盟允许。欧盟允许使用的抗生素仅3种，球虫抑制剂等其他药物8种，而我国允许的药物添加剂多达33种。此外，我国的检测技术也较落后。例如农药残留检测方面，美国食品药品管理局的多残留检测方法可同时检测360多种农药，德国的可检测325种，加拿大的可检测251种，而我国缺乏能同时检测上百种农药的多残留分析技术[2]。检测机构分散，检测设备、技术落后，是我国目前食品安全检验检测面临的主要问题。
2对策和建议
2.1建立食品安全核心法律，构建我国食品安全法律体系新框架
建议全国人大尽快启动制定食品安全核心法律的立法程序。借鉴欧美等发达国家“从农田到餐桌”全过程管理的立法思路，建立一部对完整食品产业链进行全程监管的核心法律。通过立法，重新建设和调整我国的食品安全法律体系，理顺各职能部门之间关系，整合执法资源。明确各相关主体之间的责任，建立健全配套的执法人员责任追究制，使食品安全立法由权利定位逐步向责任定位过渡，从而避免职能部门的“趋利执法”行为。立法调整时，还需将法律法规与相应的技术要求相结合，既要提出政府管理的程序性要求，又要配备具体的技术要求，以增强现行法律法规的操作性。
2.2加快食品安全法律法规的更新频率，逐步与国际接轨
在推行食品安全监管改革时，借鉴国外的先进经验，在立法的同时，加强对现有法律法规及相关标准的更新与完善，使之逐步与国际水平接轨。建议设置独立的专家评估小组，定期评估现有法律法规及相关标准的执行情况和效果，发现问题后深入研究并提出解决方案。如需对法律法规或相关标准更新或修订，应由相关主管部门及时报人大审议，尽快做出更新或修订。
2.3强化食品药品监督管理部门的食品监管宏观协调职能
目前，我国各级食品药品监督管理部门尚未真正成为食品安全监管的整合协调机构，只是作为“抓手”参与重大事故的事后监管，而目前形势迫切需要一个机构来实施日常的调控。因此，建议国务院进一步提升食品药品监管部门的行政监管地位，使之承担起食品安全监管的综合协调职责[3]。
2.4建立食品安全检测中心和风险评估机构，为立法提供技术支持
为了弥补我国食品安全检测方面的不足，建议在国家食品药品监督管理局或科技部下设立与国际接轨的国家级食品安全检测中心，并垂直建立各区域检测分中心，组成新的国家食品安全检测体系，其所有检测机构由政府授权，并获得国际认证。新设立的国家级食品安全检测中心的主要职责是：追踪国际食品安全新技术、新标准、新特点；制定我国各项检测新标准；向各分中心提供新方法、新技术；解决食品安全检测方面的疑难问题。为食品安全立法奠定基础，提供支持[4]。此外，借鉴国外先进经验，配套成立国家食品安全风险评估机构，以国际通行的“风险分析”为手段，通过风险评估、风险管理和风险情况交流，为完善立法和制定合理有效的检测标准提供参考和依据。另外，按照《国家食品药品安全“十一五”规划》相关要求，应在未来促进检验检测机构社会化，积极鼓励和发展第三方检测。
2.5增加食品安全立法及管理的资金投入
虽然我国近年在食品安全领域的资金投入逐年增加，“十五”期间更是在投入专项资金中设立了“食品安全重大专项”，各政府相关部门也都开展了卓有成效的工作，但与发达国家相比，我国在食品安全方面的资金投入仍显不足。国家需进一步加大投入并配合各项政策支持。同时，各监管部门应提高专项资金的使用效率，加快自身发展。建议在全国范围内设立多个食品专项科研机构，集中广大科技工作者和社会各界的力量，使我国食品安全监管工作迈上新台阶。
3结语
目前，我国的食品安全监管工作仍处在不断调整与完善的改革过程中，面临着许多困难与挑战，只有不断地学习与改进，我国的食品安全监管体系才可能变得强大、坚固，也只有建立了坚实的食品安全监管体系，才能预防和控制食品安全事件发生。
参考文献
[1]李江华，赵苏. 对中国食品安全标准体系的探讨[J]. 食品科学，2004，25（11）：383.
[2]廖雄军，余贞备. 积极推进食品安全监管机制与制度创新—广东省“食品安全与监督管理”研讨会综述[J]. 中国行政管理，2006，（2）：82.
[3]国发〔2004〕23号. 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定[E].2004年9月1日
[4]毕金峰、魏益民、潘家荣. 欧盟食品安全法规体系及其借鉴[J].中国食物与营养，2005，（3）：13.