摘 要：京津冀警务协同是京津冀一体化国家战略布局的重要组成部分，是改进城市治理模式、加强京津冀区域公共安全建设的重要内容。现阶段，要实现京津冀区域效能最大化，发挥其整体优势，就必须在顶层设计、治理模式、信息建设等方面进行革新。本文以协同理论为视角，在总结分析京津冀警务协同特征的基础上探寻京津冀警务协同发展路径，以期为京津冀协同发展提供助力。
关 键 词：京津冀协同;警务协同;整体思维;顶层设计;大数据建设
中图分类号：D631.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）03-0038-08
在全球化背景之下，走区域化发展道路已成为推进区域经济发展、改进城市治理模式的重要途径。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。习近平总书记也强调：“京津冀同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，能够实现区域协同发展。”[1]京津冀警务协同是京津冀协同发展的重要组成部分，是改进城市治理模式、加强京津冀公共安全建设的重要内容。因此，无论是基于京津冀区域协同的总体战略布局，还是着眼于三地自身的安全现状，加强京津冀三地警务协同都是大势所趋。
一、京津冀警务协同的已有举措与不足之处
（一）已有举措
⒈政策层面。从20世纪80年代的区域试点①到2015年《纲要》的提出，再到党的十九大报告中提出要坚定实施区域协调发展战略，以及2018年9月6日达成的“廊坊共识”②，京津冀警务协同在党中央国务院高度关注的重要战略机遇期、依靠一项项政策扶持得到了发展契机。为了更好地完成公安工作，服务京津冀协同发展的战略大局，京津冀三地公安机关于2016年1月24日签订了《京津冀警务协同发展框架协议》（以下简称《框架协议》），该协议明确了“协同发展、共建共享、联动防控、一体运行”的整体思路，提出了构建以联勤指挥体系、情报信息系统等“八个一体化”为主体的警务协同发展格局，《框架协议》成为指导京津冀警务协同的纲领性文件。以此为指引，京津、京冀、津冀之间，围绕城市间、地区间警务协作也陆续达成了如《关于加强京津冀接壤地区公安指挥系统警务协同发展工作的意见》《天津市五区县、河北省廊坊市区域警务合作协议》等一系列不同级别、不同内容的警务合作协议。[2]2017年，京津冀警务协同发展领导小组成立并召开了多次会议，通过了二十余项深化警务合作机制，如：2017年召开的第二次小组会议通报了第十三届全运会的安保工作情况，審议通过了《“通武廊”三地“小京津冀”区域警务合作机制》等七项工作意见;2018年1月12日召开的领导小组会议审议了《关于建立京津冀公安机关联合打击传销犯罪活动协作机制的意见》《关于建立京津冀公安机关素质强警交流合作机制的意见》《关于建立京津冀交界地区灭火救援联动协作机制的意见》等5项工作意见，[3]强调三地公安机关要统筹谋划，积极协调沟通，努力健全地区维稳常态化工作机制。
⒉实操层面。在构建领导体系方面，经公安部批准，于2017年成立了京津冀警务协同发展领导小组，该小组是涵盖多层级、多警种的领导体系，正逐步建立起联席会商、情况交流、宣传通报、督导检查等4项机制，加强对警务协作重大事项、重点任务的协商研究和统筹推进。在执法执勤方面，三地公安机关搭建了“执法办案协作联席会议平台”，并借助此平台建立完善了“长效联络机制”和“跨区域打击犯罪协作机制”;推出了“京警入冀、冀警入京”联合执法执勤等合作模式，并在接壤区形成了“通武廊”“京承七区县”“延张合作”等示范工程，不断深化“小区域”警务协作机制。在便民服务方面，建立了出入境证件异地核查办理、口岸签证、过境免签警务协作机制，提高了跨省市签发出入境证件的便捷性和规范性;建立了京津冀人口管理服务协同发展工作机制，实现了京津冀居民身份证异地办理。在情报信息建设方面，建立了京津冀互助平台。据报道称，2017年全年北京市公安局通过京津冀互助平台通报警情4900余条，协助抓获网上逃犯1200余名。[4]
（二）不足之处
⒈理念层面。一是存在“一亩三分地”的思维定势。京津冀三地警务协同仍然摆脱不了单一的思考模式，常常基于自身利益进行决策，缺乏整体性思维，使得区域一体化的优势和中心城市的辐射带动作用难以得到充分发挥。二是协作内容较为单一。虽然三地警方已经进行了一系列积极尝试，如大兴警方与河北警方推行的“京警入冀、冀警入京”模式，但协作内容仍局限于检查站排查、重大安保互派联络员等方面，且只是个别公安机关之间的合作，并没有实现全面的交流，合作的内容缺乏全局性思维。
⒉制度层面。一是缺乏权威的、统筹三方的法律规范。京津冀三地现有的法律规范存在差异，体系分散、标准不一，涵盖的内容不全面。二是相关部门和人员职责不明确。对领导决策层的职责、岗位、权力、任务等规定得较为模糊，各部门之间职责界限不清，在运行合作机制时容易出现人员相互扯皮、组织运行不畅、工作效率低下的现象。三是配套措施不完善。尽管《框架协议》明确了“八位一体”的规定，但京津冀警务合作机制只是停留在宏观的战略层面，落实细化到具体的配套措施很少，没有从实操层面入手建立整体衔接的警务协同流程，对具体工作的完成情况缺乏落实与督导。四是缺乏常态性的协同机制。以京津冀警务协同发展领导小组为例，其工作方式还停留在不定期地举行联席会议上，尚未实现对协同工作的常态化管理。
⒊信息层面。虽然京津冀互助通报警情平台已经启用，且在情报互通方面发挥了一定的积极作用，但警情互助通报平台并非区域性的信息共享平台，在信息层面还存在以下几个问题：一是信息共建共享的程度和层次较低，主要是针对于“一事一案”的互助共享，且设置的使用权限较多。二是三地存在信息壁垒，数据交流整合不足、采集标准不一，数据库之间存在割裂运行的现象，无法实现全面共享、高效对接以及深入查询比对、关联。三是警务数据质量有待提高，公安机关目前使用的数据采集周期长，动态更新不及时，维度较窄，数据的可信度和准确度有待提高。四是利用大数据进行现代化情报研判的能力与技术不足。现代信息技术的发展使得利用大数据获得情报、实现智慧警务成为大势所趋，但当前警务利用海量数据对异常值进行筛选进而进行控制防患于未然的工作方式尚未普及。
二、协同理论与京津冀警务协同的契合性分析
20世纪70年代初期，德国物理学家赫尔曼·哈肯创立了协同理论，将自然科学中关于系统科学的规律应用于社会学、经济学等领域。协同理论认为，千差万别的系统，尽管其属性各不相同，但在整个环境中，各个系统存在相互影响又相互合作的关系。[5]系统从无序发展到有序的过程即为协同。京津冀警务协同发展成为有序的过程，契合协同理论的基本表征，与协同理论的重要原理相吻合。
（一）自组织原理
在熱力学研究中，常常把系统分为平衡态和非平衡态，要维持系统的非平衡态，需要不断地从外界给系统输入能量。协同理论将热力学的这一原理加以应用，形成自组织原理。自组织原理是一个非平衡的相变①过程，从动态的角度来说，系统在接受外界的物质与能量输入后会远离平衡态，通过自我调试，按照某种规则达成默契，以降低自身的熵含量，提高有序度，从而形成新的有序结构。京津冀警务协同具备适用自组织原理的条件：第一，系统的开放性是系统发生相变的必备条件，因为封闭的系统是无法进行能量与物质交换的，京津冀警务协同系统具有开放性，区域警务协同系统可以与外界进行信息采集、共享，进行装备、人才、经验、技能等的引进。第二，系统中的要素具有自主能动性，能够进行自我调适和规划，目前，三地正在进行积极有益的警务协同尝试，并通过自我调适不断适应区域协同的大局。
（二）役使原理
在系统从无序发展为有序的过程中，各种控制参量在其中发挥着重要作用，它约束着各子系统和要素的无规则运动，对子系统之间的协同可以起促进作用，但控制参量对系统的作用并不总是等同的，在众多对系统发挥作用的参量中，序参量起主导与支配作用，它使子系统不得不“服从”于整体的命令，或者说序参量役使着微观层次上的子系统。[6]在研究京津冀警务协同时，要分析各种变量，如信息、人员、体制等在其中所起的作用，找准序参量才是调控系统的关键。
协同理论与京津冀警务协同具有高度的契合性。协同理论的自组织原理与役使原理揭示了在系统发展为有序过程中的规律。京津冀警务协同是三地以公安机关通过合作与竞争形成内在自组织进而产生协同效应、建立长效运行机制的过程， 而这个过程要发挥序参量的役使作用，要通过控制其他参量，如信息流等对系统进行调控。因此，可以把协同理论引入京津冀警务协同的研究之中，进而把握京津冀警务协同的特征，探究适合京津冀警务协同的发展路径。
三、协同理论视角下京津冀警务协同的特征分析
基于协同理论的视角，京津冀实现警务协同发展的过程，就是三个子系统彼此在竞争与合作过程中取长补短、求同存异的过程，每个子系统内的各个相关要素都要为赢得区域一体化的整体目标而努力，这种协同产生的效益将超越每一个子系统自身的独立作用，并且在协同发展过程中这种效应的积累超越临界值后便会形成拉动效应，从而促使警务合作系统整体效能获得最大的提升。[7]在实现整体效能最大化的过程中，需要重点把握系统发展的特点，并以此作为探究其发展路径的依据和指引。
（一）动态性
传统的警务模式强调系统的稳定性，而协同理论强调系统的变化性、动态性。京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能，按照此原则，北京市的人口数量将会削减，事实上，即使有政策规定和引导，人口的流向仍存在复杂性和不可控性。如小商品市场从业人员就不会完全随着有形市场的搬迁而迁移，他们中有部分人仍选择留在北京，并将分散地停留于北京各行政区域，这必然给人口和治安带来更大的管理难度。仅就人口管理而言，流动人口疏解和流动人口服务问题是相互关联、不可分割的，在人口疏解过程中如果服务工作跟不上，极有可能增大影响社会治安的风险。因此，关注系统的动态性，应充分考虑到政策变化所衍生的各种不确定风险，未雨绸缪地做好三地的治安风险联合防控工作。
（二）协同性
京津冀警务系统具有纵向与横向的协同性。从纵向来说，可以整合各种社会资源，如保安公司及调解组织等。从横向来说，京津冀三地是一个区域，牵一发而动全身，若三地公安机关过多关注自身的发展，忽视了区域的整体利益，会使自身的运行强于系统间的相互作用，导致“劲不往一处使”。警务协同要求通过改变控制参量以促使系统从无序向有序转变，即通过改变发展过程中各子系统的地位和关联的方式，使系统向有序结构转化。[8]在警务协同中，顶层设计和法律法规能够对京津冀三地的警务活动起到引领、支配作用，是区域警务协同系统的序参量，调节并规范主体的关联方式。因此，实现区域警务协同应加快顶层设计。
（三）共享性
京津冀要实现区域共治共管、共建共享的目标，就要明确城市定位，不断调节社会资本在三地的分配。《协议》对京津冀三地区的职能定位作出规定，而职能的定位有利于整合资源，发挥资源的最大价值：第一，京津冀在警务人力资源共享方面有很大的优势。如在北京和天津有两所公安部直属院校，一方面能为京津冀公安机关提供优质专业的人力资源，另一方面公安院校中的教授、学者和专家可以在理论层面帮助、指导京津冀区域警务协同，解决三地警务工作难题。第二，三地可以实现技术资源共享。北京的中关村、天津的滨海高新技术产业开发区以及河北的石家庄高新技术产业开发区都能在软件开发和硬件研发方面为警务平台提供技术支持，还能通过研制新式警用装备，提升公安机关的整体战斗力。第三，可以实现信息资源共享。目前，三地均建有自己的数据库、办案平台，可在此基础上搭建区域性的大数据平台。
四、京津冀警务协同发展的路径
（一）以顶层设计统一思想认识
大多数成功的协同案例都非常注重利益相关者的参与问题，把排斥利益相关者的参与看作是合作治理失败的关键要素。[9]对于京津冀警务协同而言，要树立“命运共同体”的理念，摆脱单一化的思维模式，关注区域的整体性、复杂性，而统一思想的关键在于发挥序参量在区域中的引领作用。笔者认为，顶层设计是京津冀警务协同中的序参量，其能从思想认识层面促使各警务主体达成统一，规范各警务主体的行为模式和联动方式，使各层级警务主体服从于整体目标，即发挥役使原理的作用。京津冀警务协同要着力加强顶层设计，从全局的角度规划京津冀区域的职能定位，可以采用部委牵头、三地协同的方式，通过制定具有跨区域效力的规范性文件、编制一体化发展规划等将“命运共同体”的理念落实到全区域，从而摒弃区域警务协同中存在的地方利益保护思想。
（二）以法律法规约束各自为战
目前，京津冀的城市治理普遍存在职责交叉、界限不明确的问题，这给执法机关带来了越权执法或执法不作为的双重履职风险，此外，“条块结合、以块为主”的城市治理方式也存在如区县边界地带成为“管理盲区”等问题。都市区治理涉及到多个行政区，面对复杂多样的问题，需对各治理主体以明确的职能定位，防止越位、缺位、错位等问题的出现。[10]笔者认为，要更加明确三地公安机关在协同中的法定职责，解决协同发展中涉及的地方性法规、政府规章和规范性文件不协调等问题。具体建议如下：第一，制定《京津冀区域城市管理相关部门协调办法》，明确各相关部门的职责、划清界限，具体内容可包括职能转化评估论证制度、案件移送和双向报告制度、信息反馈和资源共享制度、技术鉴定结果与证据互认制度、专业技术支持和办案咨询制度、规划编制合议制度、联合执法制度、权限范围和执法依据争议协调裁处制度等。第二，制定《京津冀公务协作办法》，规范公务协作的适用范围、基本原则、实施条件、实施程序、责任追究，使公务协作法制化、常态化、多样化，增强管理合力，提高协作效能。
（三）以网络治理提升整体效能
网络组织的形成是实现协同效应的必要条件。[11]网络治理结构强调整合政府、社会组织和公众的力量，明晰警务协同的层级和结构，实现多元社会治理，促进整体效益最大化。
⒈在职权划分上，打造上下联动的共治格局。都市区往往跨越行政区边界，所以会有多个行政区的政府机构参与治理。[12]在警务协同中，各级公安机关是通过共享共治达到区域效能最优的，其区别在于公安部、各级公安机关以及自治主体的管辖区域范围、权责事宜范围等不同。笔者认为，在职权划分上，第一，发挥公安部的主导作用。在跨区域治理过程中，需要有一个高于三地公安厅（局）的机构来协调，公安部有条件和能力满足这一要求。在区域警务合作中，有的国家中央警察机关具有较强的话语权和执行力，典型的如韩国、日本、俄罗斯;有的国家中央警察機关只是发挥协调作用，如英国、法国。在我国，公安部和京津冀三地的公安厅（局）本身就具有领导与被领导的关系，公安部要依靠自身权威，整体规划三地在治理过程中的资源分配、统一三地的警务协同目标和方式方法、监督与评估警务协同的水平与效能，在警务协同模式建设初期，公安部实际指导和调控宏观发展方向，通过行政规划、框架性的建议协调沟通各方，起主导作用。第二，地方公安机关是执行机关，更多地是通过联席会议等形式参与区域治理，而在警务协同中，地方公安机关具有较强的自主能动性，但要在区域统一规划的目标下开展工作。第三，其他机构的作用。除了公安机关和政府其他相关部门之外，私立性的保安机构、中立性的调解组织、群众自治组织以及公民个人等都应该发挥作用并承担一定的责任，公安机关作为警务活动的绝对主体，应常规化、制度化地主动协同参与警务活动的辅助主体。
⒉在机构建设上，成立京津冀区域综合指挥中心和三地警务联络部门并安排联络员。第一，由公安部组织牵头，形成三地统一的决策联动机构，即京津冀区域综合指挥中心，涉及三地警务协同的警务活动，由该机构统筹三方决策、调动人员并分配资源。第二，分别设立负责京津冀警务联络的北京联络部、天津联络部、河北联络部，由主管各警种的厅（局）长牵头，各相关单位负责人参加，负责京津冀警务合作的日常沟通协调、警务资源的统筹调配等。第三，三地的公安机关设立警务合作联络点，安排联络员，一旦出现有关跨区域的警务活动，立即对上汇报情况或者对下传达命令，并制定相关的具体实施方案。
⒊在决策机制上，成立突发事件协调小组。要突破单一公安机关时序性、阶段性的决策方式，强调统一领导下的多元主体进行跨区域、跨层级协商决策，从而保证警情应对的快捷有效。在处理紧急事件时，可以从大伦敦地区应急管理体制①的创建模式中获得启发。所谓重大突发事件，是指发生在京津冀区域、需要特别安排一个或多个应急服务部门共同应对、直接或间接需要大量人员介入的事件，包括严重危害人类生存与安全事件（如瘟疫）、严重危害环境安全事件（如洪涝灾害、火灾、空气污染）以及严重的恐怖活动、战争等。重大突发事件一旦发生，由公安部协调各方迅速组成突发事件协调小组（见图1），确定与事件最密切相关的部门。例如在“天津港爆炸事件”中相关部门包括消防、医疗、志愿者机构、媒体等组织以及各级政府等，在事件应对全过程中，小组成员保持密切联系与沟通，及时作出战略决策和调度。
⒋在监督保障方面，完善京津冀三地警务协同的民意反馈机制和问责监督机制。第一，建立社情民意反馈机制，三地要建立一个民主、开放的大系统，为公众的积极参与搭建平台。第二，建立一套由各方参与的、合理的、有效的、权威的问责监督机制，成立中立的监督部门，如果出现重大安全事故，要对相关人员进行问责。
（四）以大数据建设提高协同效率
协同理论强调信息在系统中由无序到有序过程中的重要作用。对于公安机关信息化建设，笔者建议，第一，要建立京津冀区域警务信息共享中心（见图2），引入大数据技术和云计算技术，严格按照标准和规则收集、筛选、录入警务信息，利用大数据技术和人工智能进行信息的研判、关联和共享，在预防犯罪和打击犯罪方面提高针对性，避免警务活动的盲目性。第二，整合三地已有的数据资源，加强公安机关与银行、医院、车站等部门的数据共享。公共安全问题的发生都是有迹可循的，除了通过传统方法搜集情报外，三地公安机关还要根据犯罪的类型和特点，善于通过大数据进行情报信息的收集与研判，构建高效的情报体系，实现信息共享，确保犯罪预防的有效性。此外，通过与高校科研团队、科研院校联合等形式，增强警务科技水平，融入最新科技成果。第三，技术部门还要不断研发新技术，做好资源共享平台的日常维护、换代升级工作，确保系统和平台的良性运行。
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（责任编辑：刘 丹）