2015年7月21日，美国负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔在华盛顿出席“战略与国际研究中心”主办的第五次“南海会议”时再次对南海局势“表示担忧”，敦促当事各方“停止岛礁建设、停止设施维护、停止军事化”。他说，美方不关心南海岛礁的主权归属，而是关切包括航行自由在内的“普世原则”。此前，美国军方在南海彰显所谓“航行自由”的行动也在紧锣密鼓地展开。7月9日，“沃思堡”号濒海战斗舰和“拉森”号导弹驱逐舰荷枪实弹地进入南海，对南海争议水域进行了联合巡航。“沃思堡”号舰长向媒体表示，此次行动“彰显了我们在公海具备自由航行的能力”。7月18日，美军太平洋舰队司令斯威夫特上将借访问菲律宾的机会登上 “P-8A海神”侦察机，参加了飞越南海上空的“例行监测”。而自今年年初以来，美国就以确保“航行自由”为名不断向中国南海岛礁建设活动发难。5月，美官员甚至称国防部长卡特考虑派遣军舰和军机进入中国填海造地的南海岛礁12海里以内水域，以“在世界贸易的重要海域确保航行自由”。美国的一些盟友也有意插足浑水，比如，澳大利亚政府积极考虑在中国南沙扩建岛礁附近开展“航行自由”行动。
对此，中国政府不断重申中方从未妨碍南海航行自由。4月，国务院总理李克强在“亚非法律协商组织”第54届年会开幕式上指出，“南海的航行自由与安全是完全有保障的”。5月，中国人民解放军副总参谋长孙建国在新加坡第十四届“香格里拉对话会”上表示，“南海航行自由不存在任何问题，中国保障南海航行和安全的意愿没有变化”。6月，国务委员杨洁篪在主持第七轮中美战略与经济对话时说，“南海的航行自由是有保证的，将来也不会发生问题”。8月，外交部长王毅在访问新加坡时强调了中方在南海问题上奉行的“五个坚持”，其中就包括“坚持维护南海的航行和飞越自由”。
回顾历史就可发现，南海周边某些国家和以美国为首的域外国家向中国发难炒作南海航行自由问题由来已久，中美两国在南海地区围绕“航行自由”时常产生摩擦，其中就包括2001年4月的南海撞机事件、2009年3月和2013年6月的“无暇号”事件等。那么，“航行自由”到底指什么？中国与他国在南海航行自由问题上是否真的存在冲突？为何美国如此关注这一问题？
航行自由问题的历史经纬
目前国际社会广泛讨论的“航行自由”泛指公海航行自由，是“公海自由”原则的最基本组成部分。公海航行自由指所有国家，无论沿海国还是内陆国，其船舶——既包括商船，也包括军用、政府船舶等公务船舶以及潜艇——都有在公海的任何部分自由航行的权利。在公海航行的船舶，也都有权悬挂本国旗帜，并且只服从国际法和船旗国的法律，不受任何其他国家法律管辖。不过，航行自由原则自诞生以来经历了多次演变。理解航行自由问题，首先要回顾“公海自由”原则的起源与发展，以及根据该原则形成的1982年《联合国海洋法公约》之下一系列制度安排和国家实践。
人类利用海洋的观念自古以来就处在“独占”与“共有”的博弈中。早在罗马帝国之前，欧洲就已出现主张海洋权利的言论与实践。古罗马的哲学家和法学家们则向传统的海洋控制思想发起了首次挑战，提出海洋不属于任何人。罗马帝国衰落后，原来的一些城邦再次加入争夺制海权的竞争：比萨和托斯卡纳控制了伊特鲁里亚海，对进入其水域的船只征税;热那亚人在利古里亚海湾采取同样的行动;威尼斯人则控制了亚得里亚海;教廷虽没有对海洋进行实际控制，但也宣布对拉丁姆沿岸海域享有控制权。在此后的历史沿革中，西班牙、葡萄牙不仅宣布占有西地中海，还主张占有大西洋、印度洋和太平洋。
16世纪后，部分欧洲国家对海洋的控制损害了荷兰的利益。当时，随着资本主义工商业的迅猛发展，荷兰已成为海上贸易强国，被冠以“海上马车夫”别号。为了改变国际规则，荷兰法学家格劳秀斯于1609年发表《海洋自由论》，提出了著名的“海洋自由”主张，利用财产法学说，否定了国家对海洋的独占权，认为“海洋是无归属的财产，是共有物”。格劳秀斯的主张一经提出便受到以英国的塞尔登为首的许多学者的反对和攻击。塞尔登发表《闭海论》直接反驳，竭力为海洋主权的主张辩护。“闭海论”一度在17世纪上半叶占了上风，欧洲各国都积极推行海洋主权政策。然而，到了17世纪下半叶，被冷落了半个多世纪的“公海自由原则”开始得到欧洲各国的普遍奉行，这一转变与欧洲拓展全球贸易、开辟海外殖民地的需求密不可分。
美国自18世纪建国起，就继承和发展了欧洲对航行自由原则的信仰与追求。美国独立后制定的第一个用于指导对外关系的重要文件《1776年条约计划》完整贯彻了海洋航行自由的精神。20世纪初，威尔逊总统提出的促进世界和平“十四点”原则发展了传统的航行自由原则。第二次世界大战期间美英首脑联合签署的《大西洋宪章》又一次表达了美国捍卫航行自由的决心。至此，公海航行自由被牢固确立为一项海洋法原则，同时也是各国公认的习惯国际法规则。
20世纪50年代起，随着三次联合国海洋法会议的召开，海洋法的编纂呈现出法典化趋势，国际海洋法从习惯法规则逐渐变为条约法规范。在《联合国海洋法公约》的制订过程中，美国更是极力维护公海自由原则。此前坚定主张3海里领海宽度的美国做出重大让步，同时主张在扩大了的领海范围内保证航行自由，即无害通过权。1958年通过的《公海公约》第2条和1982年通过的《联合国海洋法公约》第87条均把公海航行自由列为各国在公海的基本权利。
然而，第三次联合国海洋法会议上确立的专属经济区等新制度并没有就航行自由问题达成充分共识。以美国为首的主要发达国家与发展中国家至少在两方面产生了重大分歧：一是各国对外国军舰在沿岸国领海内是否享有无害通过权意见并不统一。美国认为，军舰和其他船只一样，拥有无害通过领海的权利，无需事先获得沿岸国同意，甚至无需告知沿岸国。包括中国在内的很多国家则认为军舰不同于商船，无害通过权应受限制。二是专属经济区制度的建立使得外国军舰在这一沿岸国行使有限管辖权海域的自由航行问题变得模糊。美国等发达国家坚持认为，一切船只及飞行器在专属经济区内享有航行自由和飞越自由，甚至还包括进行军事测量、军事演习的权利，且这些权利的行使无需获得沿岸国的许可。中国等发展中国家则坚持，外国军舰在沿岸国专属经济区内的军事活动会严重威胁与损害沿岸国的和平安宁，妨碍沿岸国在该海域行使主权权利，与专属经济区的设立宗旨相违背。上述两方面的分歧成为美国与很多国家在航行自由问题上的矛盾根源，并在南海地区的实践中产生了更棘手的问题。
航行自由与美国在南海的利益
南海是连结中国与世界的海上通道，也是太平洋和印度洋之间的海上走廊。根据世界海运理事会统计，全球每年平均有四分之一的海上航运量要经南海运往各大洲;中国、日本、韩国等国家85%以上的石油进口经南海运输;美国从亚太地区进口的各种重要原料90%要经南海航道运回北美。而且，穿越南海的航线基本都要通过南沙群岛。南沙海域的重大商业价值，使代表美国商业巨头利益的政客和游说集团为所谓南海航行自由不断向政府施加压力，影响美国的外交和国防决策。
除商业利益之外，美国在航行自由问题上的另一重要考虑是其安全利益。美国在南海的军事存在是其“亚太再平衡”战略的重要组成部分。军事投送的重要保障就是运输通道的畅通。美国对中国崛起的疑惧心理，使得由美军执行的针对中国的情报收集活动与日俱增，往往通过海上及其上空的抵近侦察活动进行。对美军来说，妨碍其军舰军机在所谓“国际水域”及上空自由通行，就等于阻其耳目、断其手足。
实际上，南海的自由航行目标仅是美国在全球范围开展“航行自由计划”的一部分。1979年，卡特政府开始推行“航行自由计划”，在世界范围以准军事形式按照美国标准推行航行自由，每年向被某些沿海国宣布限制措施的海域派遣军舰和军机，以表明不接受这些国家的权利主张。2014年的“航行自由计划”对包括中国在内的19个国家的海洋权利主张“提出了挑战”。（http：//policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON.aspx）
美国之所以将中国沿海特别是南海地区列为“航行自由计划”的重点区域，直接原因是其对中国保障南海航行自由政策的不信任。从传统意义看，美国认为中国主张的南海断续线内权利之内容和形式处于“不确定”状态，担心中国政府有朝一日对断续线内水域主张排他性权利。美国之所以对中国南沙岛礁建设表现得过度敏感，是由于其担心中国改变有关岛礁的法律地位。根据《联合国海洋法公约》，岛礁至少可以区分为岛屿、岩礁、低潮高地三类，除了“能够维持人类居住或经济生活”的岛礁，均不得主张专属经济区和大陆架权利。因此，美国希望中国在南海坐拥的岛礁无论如何都既不符合“群岛”的属性，又不具备岛屿地位，只能作为最多享有12海里领海权利的一个个孤立的岩礁而存在。这样，中国将很难依据现行国际法“挑战”美国军舰军机在南海的各种军事活动。
中国在航行自由问题上所应具有的理念与实践
通过对“航行自由”问题正本清源，可以发现，美国所鼓噪的南海航行自由是有意将其概念模糊化，渲染中国违背国际公认的法律原则，故意制造一些伪命题抛给国际社会和本地区。实际上，中国从未以任何方式违背国际社会所公认的航行自由原则，也不惧怕与美国及国际社会探讨南海航行自由问题。
对中国而言，未来对待航行自由问题最佳的政策选项或许正如外交部发言人华春莹近期表态，“中方一向主张南海航行自由，但航行自由绝不等于外国军舰、军机可以随意进入一国领海、领空。”这意味着，我们应统筹考虑领土主权安全、军事安全与经济安全，将探讨的问题具体化，而不能泛泛而谈“南海航行自由”，否则就掉入了美国设定的圈套。
首先，公海自由原则、南海航行自由乃至世界范围内的国际航道安全畅通，符合中国的根本利益。从历史上看，海洋航行自由的内涵和外延越宽广，越有利于海洋强国和贸易大国的利益。中国处在建设海洋强国的历史进程中，必将愈发需要航行自由的国际法律制度保障。中国提出“一带一路”倡议，其中很重要的一个内容就是“贸易畅通”，而贸易畅通的根本保障就是陆路和海路贸易通道的安全与便捷。南海作为中国海路贸易的重要通道，对中国当前及未来的安全、繁荣和稳定至关重要。此外，全球范围内航行自由的充分保障也是建设和发展强大海军力量的契机和保障，可以说航行自由与海军发展是相辅相成的。
其次，美国所关切的“航行自由”，本质上是主张在他国专属经济区内的军事活动权利，甚至是在他国领海内的军舰无害通过权。这些问题不仅不属于“公海自由原则”所辖制的主要范畴，而且是主要发展中国家和主要发达国家自第三次联合国海洋法会议以来所争论的关键领域，在国际社会中从来没有达成共识，更没有可适用的规则。因此，中国在南海主张管辖的海域内禁止美国军舰、军机的有关活动，并不违反任何习惯法规则和条约义务。
不同国家基于自身的现实条件，在国际社会中有不同的主张，对相同的原则和制度作出不同的解释，属于十分正常的现象，必须看清这些现象背后的成因。发展中国家普遍认为，沿岸国在专属经济区内的经济权利和安全必须得到充分尊重。理由很简单，海洋强国能够在占全球面积70%的海洋上自由驰骋，获得经济资源和战略利益。而发展中国家因缺乏资金和技术，往往只能主要在沿岸专属经济区内活动。此时，充分保障发展中国家在专属经济区内的权利就显得尤为重要。总之，根据公海自由原则产生的航行自由权利，世界各国都平等享有;但任何权利的行使都必须顾及他方合法、合理、合情的权益诉求。法律应是善治的良方，而非霸权的工具。
（作者为中国南海研究院、南海研究协同创新中心助理研究员）