On the Functional Differentiation and Targeting of SASAC and the State-owned Enterprises
Sun Guangjin
（Hebei State-Owned Assets Hold Operation Co.，LTD，Shijiazhuang 050000，China）
摘要：现有国资委和国有企业政策、法律及实践定位互相矛盾、含混不清，导致国资委和国有企业无法对自身进行准确定位，国有企业绩效无法充分实现，现有绩效遭到质疑否定。改变现状的可行路径是通过国资委和国有企业的功能分化，实现分类改革，不同类型的机构和企业确定不同的目标定位。
Abstract: The existing policies, laws and practice positioning of SASAC and the state-owned enterprises is contradictory and ambiguous, leading to that the SASAC and the state-owned enterprises are unable to accurately locate their own, state-owned enterprise performance can not be fully realized, and the existing negative performance is questioned. The viable path to change the status quo is that through the functional differentiation of SASAC and state-owned enterprises to achieve the classification reform and determine the different targeting for the different types of institutions and enterprises.
关键词：国资委 国有企业 功能 目标 分类
Key words: SASAC；state-owned enterprises；function；objectives；classification
中图分类号：F20 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）２6-0090-02
0引言
2011年3月，北京天则经济研究所课题组发布了《国有企业的性质、表现与改革》的研究报告。该报告在综合国有企业各方面因素及各类数据基础上提出：国有企业的利润主要来自垄断行业，国有企业员工薪酬高于社会平均水平，国有企业员工享受优厚住房福利，国有企业绩效较为仰仗政策优惠，结构性“国进民退”已经呈现，2001年至2008年国有及国有控股企业名义利润总额中，如去除各种补贴等收入，平均的真实净资产收益率为-6.2%。天则经济研究所的报告与此前官方关于近年国有企业的表现和绩效形成鲜明对照。天则经济研究所报告本身我们可以不予置评，但该报告确实促使我们反思，国有企业财务方面的良好表现是否是真实的经营绩效的结果，国有企业改革的任务是否已经基本完成。在国有企业经营管理过程中，人们也常有国资委与国有企业之间关系，国资委和国有企业功能定位与经营目标方面的种种困惑。基于对这些问题的反思，笔者认为国企绩效遭到质疑和否定，企业国有资产管理及国有企业经营实践中存在的种种困惑，与现有政策、法规及实践对国资委和国有企业的功能和目标定位含混不准确相关。本文结合笔者的观察思考，就有关问题的理解简述如下。
1国资委的角色定位
1.1 国资委的政策和法律定位党的十六大报告和十六届三中全会对国有资产管理体制改革目标问题作了阐述，其核心思想就是要改变主要依靠行政隶属关系、采取行政手段管理国有企业的做法，建立起以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度，政府作为企业国有资产出资人代表，按照现代产权制度的基本规则和要求，依法享有出资人权利。十六大报告和十六届三中全会决定明确提出：建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2008年10月28日第十一届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，该法就企业国有资产管理体制问题与前述政策相吻合，在“总则”部分明确规定了企业国有资产管理体制：一是按照“一级所有、分级代表”原则，由国务院统一行使国有资产所有权，出资人职责由中央政府和地方政府分别代表履行；二是明确规定“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”《企业国有资产法》明确将履行出资人职责的机构定位为国有企业的出资人暨股东，国有企业依法对企业本身拥有法人财产权，该种定位与《物权法》、《公司法》等法律制度相衔接，以法律的行使将国资委定位为国有企业的股东，将国有企业定位为普通商事主体。《企业国有资产法》第七章国有资产监督部分分别规定了各级人大常委会对人民政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的监督、各级人民政府对各自授权履行出资人职责机构职责履行情况的监督、国家审计监督、社会公众监督、履行出资人职责的机构对所出资企业的审计监督等类型的监督体制和形式。《企业国有资产法》的前述规定实质上剥离了履行出资人职责机构即国资委作为出资人意义上监督权利之外的其他监督职责和权利。这一点与前述政策上对国资委的股东角色定位相互对应。
1.2 国资委的实践定位在现有企业国有资产管理实践中，国资委作为最主要的履行出资人职责的机构，政策和法律上的定位与实践仍存在很大差距。实践中，部分国资委的角色和地位不仅仅是股东或出资人，实际上还承担着企业国有资产的行政监管责任，国资委不仅是股东，更是婆婆，在公司治理结构中是超级运动员，不仅参与公司治理，而且拥有裁判的权力。在实际运行中，部分国资委更倾向于把自身定位为超级监管者，而不仅仅限于出资人，从行为偏好来说更倾向于前者而非后者。也正因为各级国资委更关心和专注于前者，在很大程度上导致对出资人角色和职责履行上重视不够，形成不该履行的职责成了重点，应该履行的职责成了辅助的局面。《企业国有资产法》没有引起足够的重视，更没有引发国资系统的足够共鸣。有学者甚至指出“国资委对国资法这部法律在实践当中的推进也不是很积极，现在甚至有点后悔在国资法起草时让步太多，以至干脆不谈企业国资法。此外，还有其他部门不愿推进企业国资法的实施。”①
1.3 现有国资委定位存在的问题从现有政策和法律看，国资委被严格定位为履行出资人职责的机构即国家出资企业的股东。市场经济条件下的股东是一般的民商事主体，尽管其负有一定的社会责任和义务，但其根本目标在于获得投资回报，追求的主要目标是商业价值。实践中，国资委作为履行出资人职责的机构，除了股东角色之外，其更重要的角色是企业国有资产的监管者，根据各级人民政府的授权实际上代表国家履行对国有资产进行监管的公共职责。不仅如此，现行《企业国有资产法》第七条规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。”尽管第七条强调是国家采取措施对国有经济的战略布局和结构进行调整，通过合理规划和确定国有资本的投向，加强国有资本的重组和优化配置，提高国有经济的整体素质，但实际上这些任务主要都需要国资委去落实，然而，这些职能已经明显超出一般出资人对所出资企业享有的权利或应当履行职责的范畴。
现有各级政府对国资委一方面要求其对所出资企业履行好监管职责，落实政府的公共政策和措施，另一方面又要求其履行好出资人职责，确保国有资产保值增值。这意味着国资委不可避免的面临两项职能，一方面是社会公共事务职能，另一方面是追求经济利益最大化、实现更多所有者权益的商业职能。作为国资委也面临社会公益目的、社会公共价值目标与商业价值目标的等双重价值目标的约束。实际上，由一个机构同时履行双重职能，追求和实现双重价值目标，其冲突是没法避免的。最终的结果是国资委为了公共价值目标，必然限制或影响其商业诉求的实现，为了商业价值目标，必然无法充分顾及公共价值目标。正是这样对国资委定位的含混不清，而且公共价值目标评价的实际困难，导致我们实际上没办法准确评价国资委的绩效。国资委这种功能混淆、价值混同的状况实际上会导致两种功能相互牵制，两种价值相互冲突，最终的结果是本来两个都想得到很好的实现，结果两方面都得不到实现。
2国有企业的角色定位
2.1 国有企业的政策和法律定位党的十四届三中全会把现代企业制度的基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六个字。党的十五届四中全会再次强调要建立和完善现代企业制度，并重申了对现代企业制度基本特征“十六字”的总体要求。十六大报告中提出了“按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构”的要求。党的十七大报告提出：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。”《企业国有资产法》将国有企业直接界定为“国家出资企业”，并在第十六条明确规定：“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。”现有关于国有企业定位的政策及规定，与《公司法》、《物权法》等民商事法律相互衔接，规定国有企业拥有独立的企业法人地位和完整的法人财产权，与民营企业等在法律上处于同等地位，是平等的市场主体。
2.2 国有企业的实践定位由于国家对国有资本的目标和定位就不仅是不仅是资本回报的最大化，而是多重目标，国有企业往往不得不过多地强调社会目标——如挽救困境中的公司或落后地区开发，解决社会就业、维护社会稳定等等。在实践中，国有企业相对于民营企业承担了更多的社会职能，比如国有企业停业或破产，国资委或上级单位会被要求采取各种手段解决职工安置及再就业问题，如果债权人出现可能的不稳定因素，会被要求采取包括代为清偿等多种手段解决消除影响稳定的因素，更为典型的国有企业之间的兼并重组问题，优势企业通常都不愿意兼并重组劣势企业，但由于政府对国有资本社会职能的考虑，就会以牺牲优势企业为代价，甚至是拖垮劣势企业为代价，实施类似的兼并重组。近年来比较典型的实例是山东钢铁公司吞并日照钢铁公司，有报道标题直接称之为“巨亏国有山东钢铁“叫吃”赢利民营日照钢铁”，这实际上是为的是山东钢铁工业区域布局调整，为的是增强国有企业在关键行业和领域的领导力和控制力，国有企业在这种情况下成为了政府手中的棋子，而与真实的所有者权益，企业本身最大化的商业价值追求并没有必然的联系。总体上看，政府给国有企业确定的各类社会性任务，要求国有企业承担各类社会性职能实际上可以笼统称之为政策性负担，早在1998年有学者就撰文指出：“如果政策性负担依然存在，即使国有企业被私有化，国家也不能从政策性亏损中脱身，预算软约束将不会消失。”②当然，相比20世纪末期，国有企业的商业定位有了提升，但国有企业被确定的经营目标仍不仅是价值最大化商业目标，而是被赋予了更多的社会任务和目标。
2.3 国有企业定位存在的问题从以上论述，我们可以发现国有企业在政策和法律上的定位与其在实践中的定位存在巨大差异，法律上的国有企业以商业价值的实现和国家资本价值最大化为根本目标，而实践中的国有企业则被要求更多得履行社会责任和职能。然而，作为市场主体，国有企业被确定的两种目标，被要求实现的两种职能能够很好的实现吗？从实际结果来看，答案是否定的。在现实的例证中，国有企业过多地强调社会目标，可能会损毁国家股东的价值。[1]对此，世行报告更是直言：“世界上最好的国有企业都专注于资本的有效利用。政府有许多社会和政治目标，但在行使其在大型国有企业的所有权时，国家股东应专注于资本回报的最大化。”③国有企业一身单两职的状况影响两种职能的各自发挥，商业职能发挥过强会损害社会职能，社会职能被更多强调必然损害企业本身的商业价值。同时，部分国有企业还会利用其社会职能要挟政府，国有电力企业就是最典型的例证，或者利用社会职能为其自身商业价值服务，各大通讯服务供应商、两大石油公司、电力企业，利用其社会职能谋取垄断利润，同时将很大一部分用于自身高福利待遇，人为制造行业企业差别，导致社会分配不公是更为典型的例证。
3国资委和国有企业重新定位
现有国资委和国有企业均被赋予商业目标和社会目标的双重期待，实际担负着实现国有资本价值最大化和担负超常规社会义务两种相互冲突的职能。由于两种目标和两类职能性质上差异无法实现真正的“兼容并包”，笔者认为应当对国资委和国有企业根据不同的功能和目标实行分类改革。
3.1 国资委的重新定位《企业国有资产法》颁布实施，有学者认为：国资委按照《企业国有资产法》的要求改革成一个“干净的出资人”后，国资委应改“监督”为“经营”。④对此，笔者认为考虑到我国国资委存续的实际状况，笼统认为其仅应被定位为出资人，进而认为“经营”企业国有资产应成为其唯一目标的观点有失偏颇。原因是对于特殊类型的领域和企业，国资委不应仅仅以资本价值最大化为目标，甚至这一点不能成为主要目标，而应把社会职能发挥作为主要目标。对于社会资本不愿或不能进入的领域，比如公共交通、供水、供热、供电、大型公共基础设施、军工等行业和领域，关系国计民生和国家政治、经济安全，这些都要把社会公共利益放到首位，首要实现的并非国有资本价值最大化，而且社会公共职能的良好发挥。
因此，笔者认为在进一步推进企业国有资产监管体制改革过程中，将国有资产管理机构一分为二，一个是针对公用企业的国有资产管理委员会，一个是针对国有非公用企业的国有资产经营委员会，前者以国有资本社会化职能充分发挥为主要目标，后者以实现国有资本商业价值最大化为主要目标。当然也可以考虑按这个思路在现有国资委内部分为两个不同的部分，实现职能分化。
3.2 国有企业的重新定位我们应当认识到，在中国经济从计划经济向市场经济体制转型过程中，国有企业承担增加就业，引导投资，维护社会稳定，平衡各类社会经济关系以促进国家宏观经济目标的实现等种种社会职能；同时又要努力成为真正市场主体，切实承担国有资产保值增值的经济职能。这种双重目标模式在经济体制转轨时期具有一定的历史合理性。⑤但我们也必须看到，这种双重目标模式具有过渡性质的特征，一方面在于国有企业改革有一个过程，另一方面社会对国有企业的需求也在不断调整，但现有双重目标定位的国有企业实践远不是国有企业改革的终点。
由于国有企业担负的两种目标和职能现在已经无法良好并存，因此下一步需要对国有企业进行仔细甄别分类，按照不同的目标和职能定位，分别推进改革进程。基本思路是区分主要承担社会公共职能的公用性国有企业和主要承担国有资本价值最大化的商业性国有企业；公用性国有企业存在于公用性行业和领域，可以享受垄断性资源或包括国家补贴在内的各种优惠和照顾，但严格限制其存在领域和范围，不得进入充分竞争性领域，商业性国有企业存在于已经完全市场，实现充分竞争的领域，成为完全的市场主体；两类企业按照各自的模式运行，按照不同的标准考核评价其绩效。
注释：
①李曙光.《从法律上看国有企业的再定位》，《中国改革》，2010，（10）.
②林毅夫，李周.《竞争、政策性负担和国有企业改革》，载《经济社会体制比较》，1998，（5）.
③转引自石东、赵小剑、胡一帆《细解国资委》，载《财经》2003年第3/4期合刊.
④王毕强，赵晓琳，李曙光.《国资委应改“监督”为“经营”》，载《经济观察报》，2009，（5）.
⑤参阅熊志军.《明确定位，分类推进国企改革》，载《中国改革》，2010，（10）.
参考文献：
[1]细解国资委[J].财经,2003.