刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出:“从经济社会发展与审计发展的内在联系来分析,从马克思主义国家学说的更深层次研究来看,审计本质上是一个国家经济社会运行的免疫系统”。这个理论的提出,极大地丰富了审计理论体系,回答了国家审计的本质、功能、基本特征、根本目的、首要任务,以及中国特色社会主义审计事业的灵魂和指南等一系列重大问题,为审计事业发展提供了新的视野、新的目标、新的要求、新的思路。本文就审计工作发展的若干问题,进行一些思考和探索。
1对审计机制的思考
在一个国家的政治制度体系中,任何机构和任何系统都有经济社会发展赋予其自身的特定功能。审计作为国家政治制度体系中的免疫系统,与其它系统一同维护国家这个大体系的安全、有效运行,各系统相互独立、相互依存、相互作用、相互配合。特别是审计机关,“其唯一的功能是受人民的委托,依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题,促进其他各系统的功能平衡,使国家经济社会健康、安全。”因此,审计作为国家政治制度体系中一个“免疫系统”处于最关键的位置,从这个意义上讲,在审计制度设计中,要建立完善与各系统的沟通协调机制,将审计免疫系统与各系统紧紧联系在一起,这样就能够“最早地感受到病害侵蚀的风险,更早地揭示病害侵蚀带来的危害,更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害,也能及时建议政府或相应的权力机关,运用各种政治资源、经济资源、生活资源去消灭这些病害,从而健全制度,保护国家安全。”
根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》之规定,目前审计工作形成了“5+1”的工作格局,即财政审计、金融审计、企业审计、涉外审计、资源环境审计、经济责任审计。根据系统与系统的关系,我们是否可设想或设定一个“7+2”的沟通协调机制,来适应免疫系统的需要,即建立七个联席会议制度,两个信息报告制度。七个联席会议制度是:审计部门与发展改革委员会、财政、税务、农业、生活保障部门的联席会议制度,审计部门与金融、保险部门的联席会议制度,审计部门与国有资产管理部门的联席会议制度,审计部门与涉外部门的联席会议制度,政府审计与内部审计、社会审计的协调机制,还有己建立的审计部门与组织、纪检、人事等部门的联席会议制度。两个信息报告制度是:审计部门向人大、政府的报告制度。七个协调沟通机制的建立,至少有三个方面的作用,一是从宏观上掌握全盘,使免疫系统渗透到各系统之中,发挥预防功能;二是从总体上确定个体,起到确定重点监督的作用;三是提早介入,从源头上控制其它系统正常运转的作用。省一级审计机构,作为免疫系统的一个层次,应从系统的机构出发,可以将这种沟通协调机制建立的更加细致,除两个报告制度外,联席会议制度更以细化、充实,便于协调沟通。两个信息报告制度的建立,总体目标是信息更加及时流畅,使人大和政府的活动信息一开始就进入审计免疫系统,使审计免疫系统的内容明确,重点突出。同时,审计免疫系统的信息在第一时间也向人大、政府报告,以利于人大、政府从总体上及时控制活动行为和监督的重点。
2对审计体制的思考
审计“免疫系统”论指出:“审计的本质是免疫”,“免疫系统”完善、健全、有力,是受系统要素、结构、功能、层次、环境等各种因素的影响和制约。按照系统论的观点,系统论的任务,不仅在于认识系统的特点和规律,更在于利用这些特点和规律去控制、管理、改造或创造系统,使它的存在与发展合乎人的目的、需要。研究系统的目的在于调整系统结构,协调系统各要素关系,使系统达到优化目标,要保证免疫系统有序、有效运行,必须从体制上加以优化。中国审计经历了25a的发展探索,目前,在我国审计体制的研究领域主要有三种观点,第一种观点认为,中国的审计机关隶属人民代表大会,也就是西方的国会。持这种观点的人认为,审计机关与人大的职责是相通的,独立性和权威性更大,地位更加超脱,更能客观公正地监督经济活动的运行,不受政府行为的影响,同时也能与西方国家接轨。第二种观点认为,保持目前的体制即审计机关是政府组成部门不变。持这种观点的人认为,审计工作在国民经济中发挥了重要作用,其作用己经显现,受政府领导更能全面了解政府行为,也能比较现实地解决审计机关在发展过程中遇到的一系列的问题。同时,也有人认为这种体制下,审计机关的领导应升高一级,便于更有权威地监督经济活动。第三种观点是审计机关实行垂直领导。持这种观点的人认为,审计机关不受外界的干扰,能客观、独立、公正地开展工作,权威性也能得到更大发挥,有利于审计资源(人、财、物、信息)的有效配置。审计“免疫系统”论提出,“研究审计的本质,一定要把握经济社会发展与审计发展的内在联系和规律,从服务于国家政权建设和经济社会发展的角度思考问题”,从国家审计作为政治制度体系中内生的免疫系统这个角度看,免疫系统起到预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的作用,而且系统本身完善、健全、有效,必须要有体制上的创新;从系统论的观点来看,要让系统要素的功能转化为整体的功能,必须有系统结构上的支持,结构对功能起到决定性的作用;从技术角度讲,设计一个良好的系统,首先要设计出有效的系统结构,审计免疫系统要起到维护安全,预防、揭示、抵御各种风险作用,必须有强有力的结构来支撑,从这个意义上讲,审计体制应该创新和改革。
3对审计管理的思考
审计“免疫系统”论指出:“古今中外的审计实践发展充分证明,一个国家审计作用发挥明显的时期,国家审计这个‘免疫系统’完善、‘免疫功能’健全,‘免疫力’就很强。”从这个意义上讲,审计管理的创新势在必行。管理是人类社会活动的基本职能和手段之一,它是通过计划、组织、指挥、协调、控制职能,设计和维护一种环境,使其中的各种资源发挥其应有的作用,以完成和实现预定的目标,管理是社会劳动分工和协作的产物,受一定时期科学技术水平和社会政治经济制度的制约。它既有反映社会协作劳动要求,科学组织生产的自然属性,又有反映一定社会形态中统治阶级意志,受生产关系影响和制约的社会属性。我国审计管理作为管理的一个分支,也具有自然属性和社会属性。
审计管理的自然属性就是维护公共经济秩序,使得社会经济活动正常运转,保证审计活动的整体性、协调性、统一性和效益性。审计管理的社会属性就是体现全体劳动者的意志,为全体劳动者服务,维护社会主义国家安全。审计作为免疫系统,其内在的要素、功能也极其复杂,按照系统观点,审计管理必须在其职能上找到着力点。实施计划职能,充分利用系统的结构与功能,获取广泛的信息资源,预测未来,决策目标,调整系统要素,形成完整的审计免疫系统计划体系;实施组织职能,配置系统内各要素资源,形成有利于系统运行的领导体制,明确各职能目标任务,遵循责权制统一原则,建立科学有效的评价体系,协调各环节配合,形成系统合力;实施指挥职能,建立统一、有力、高效率的指挥和管理系统,建立和健全组织机构,建立和完善问责制和各项规章制度,确保系统安全有效;实施协调职能,围绕系统的运行目标,协调信息报告制度和联席会议制度的高效运转,协调系统审计机关上下级,各职能部门之间,审计人员之间的关系,协调配置审计资源(人、财、物、信息),协调审计机关与其他经济监督部门的关系,协调审计关系的双方;实施控制职能,制定合理的审计目标和审计工作考核体系,建立一套周密、高效的审计管理信息系统。
4对审计技术方法的思考
审计作为免疫系统,应采用系统的方法来解决系统中出现的问题。目前,解决系统的方法很多,对于审计免疫系统来讲,主要采取系统论方法、运筹学方法、控制论方法、仿生学方法和信息论方法等。
4.1系统论方法系统论的核心思想是系统整体观念,它的基本思想方法就是把研究对象作为一个系统来看待,从系统要素、结构、功能、环境等因素的相互联系中,找到变化的规律性,解决不断出现的矛盾和问题,使系统在平衡中运行。系统论方法在审计免疫系统中的应用,应着眼于两个方面,一是从国家政治制度这个大系统出发,研究审计免疫系统的功能和本质,过多地从制度、体制方面解决问题。二是从审计免疫系统出发,研究本系统中的要素、结构、层次、环境等因素,使系统运转安全、有效。
4.2仿生学方法仿生学的基本研究着重于整体性,它的任务就是研究系统内各部分之间的相互联系以及主体系统的希望和状态,基本特征是自我更新和自我复制,它与外界的联系是密不可分的。仿生学方法在审计免疫系统中的应用,应着眼于系统整体,善于从审计所处的环境中接受信息,不断地调整综合免疫系统的目标、机制,不断地适应和进化,使系统获得结果和功能、局部和整体的协调统一。
4.3运筹学方法运筹学的核心是筹划安排,主要解决决策、管理方面的问题。它使用许多数学工具和逻辑判断方法,来研究系统中的人、财、物的组织管理、筹划调度等问题,以期发挥最大的效益。运筹学方法在审计免疫系统中的应用,应着眼于系统的管理,合理分析审计机关人、财、物等资源状况,充分利用计算机手段,建立多种模型,统筹审计资源,合理调度,达到效果最优化。
4.4控制论方法控制论的核心是信息,包括信息提取、信息传递、信息处理、信息存储和信息利用等,其基本方法是从信息和控制两方面来研究系统。控制论方法在审计免疫系统中的应用,还是要着眼于两方面,一是审计免疫系统与其它系统的关系,使审计免疫系统始终发挥免疫作用。二是解决自身系统中的问题,统筹要素、结构、层次的关系,使系统运转安全、正常。
4.5信息论方法信息论的任务是研究信息的性质,研究各种信息的获取、交换、传输、处理、利用和控制的规律,设计和研制模型,提高认识世界和改造世界的能力。信息论方法在审计免疫系统中的应用,着眼于审计免疫系统的运行状况,把握审计信息的运动规律,借助计算机技术,扩展审计信息的功能,调整和控制行为,管理内部结构的合理性,促使审计免疫系统功能的完善。
审计技术方法,是审计免疫系统为实现其功能所采用的手段或方式方法,直接关系着审计目标和任务的实现,因此,一切适合审计免疫系统有效的技术方法,都可以用于审计免疫系统中。同时,要综合运用各种科学的系统方法,审计免疫系统的功能和作用才能发挥得最好。