[摘要]政策科学对推进国家治理现代化的重要性不言而喻。本文分别对政策科学的“两种知识”、政策过程和分析方法这三种视角中存在的问题展开讨论。政策科学最初提出“两种知识”的宏大任务，由于没有能形成统一范式，学科边界始终比较模糊，并且在科学导向和客户导向问题上纠缠不清，实际的“两分”存在于政策科学与其他面向公共政策的研究之间；政策阶段和政策网络等分析框架为理解政策过程提供了简化的描述或解释逻辑，但对改进政策系统促进决策理性方面作用有限；即使不考虑价值、历史和资源等因素，现有政策分析方法在知识与行动之间存在不对称性。本文最后简要讨论政策科学与公共管理学的关系，并提出工具视角和大数据或可成为重要方向。
[关键词]政策科学；政策过程；政策系统；政策分析方法
[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）01-0111-08
一、引论
在中共中央提出实现国家治理现代化的大背景下，政策科学研究的重要性不言而喻。政策科学是西方国家在上世纪50年代提出的学科构想，在60年代后期西方社会对战争、贫闲、犯罪等社会问题的特别关注推动了政策科学的发展，并使之日趋成熟[1]，并在70年代之后繁荣一时。政策科学的发展背后是后工业化社会转型所带来的大量社会问题对国家治理形成巨大挑战的宏大背景。面对大量出现的社会问题和冲突，公共政策的重要性凸现出来。在国家的资助下，许多学科出现了以社会问题为导向的转变。检讨政策得失及其背后的复杂机制，成为政策研究者或者说“政策科学家”们的历史责任。虽然由于各国在历史、文化和政治传统上的差异导致社会转型与国家治理的方式存在明显的差别，然而也不可否认中国当前面临的转型危机与西方发达国家转型时期存在着“显著的历史相似之处”。[2]面对经济快速增长、生态环境恶化、价值结构变化、社会冲突增加、传媒方式变革等，中国自上而下的政策制定者对政策知识的需求十分迫切。以2014年国家社科基金项目为例，在《课题指南》中直接包含“政策”、“制度”、“对策”、“机制”、“体制”、“改革”、“治理”、“法律”、“管理”和“策略”的建议选题有550项，占比31%，覆盖全部学科领域。
国家治理在政策方面的迫切需求对政策科学的发展提出了非常现实的要求，然而就学科而言，政策科学并没有因此而发展成为一门“显学”。虽然政策科学在中国的发展已有三十多年历史，“公共政策分析”已经成为全国公共管理硕士培养的核心课程，部分高校还专门开设了公共政策本科和研究生专业，社会上还组建了政策科学的学术团体，但是也有学者指出，公共政策研究依然处于比较初级的阶段，[3]甚至认为中国政策科学研究大体上停止了脚步或者进展缓慢。[4]学界因此着手为中国政策科学的学科发展谋划未来的方向。[5]按照政策科学自己的逻辑，在谋划之前也需要对这个学科本身做出一番“政策分析”以界定其问题所在，方能更好的把握未来。本文将分别从政策科学学科使命的变迁、政策过程的复杂性与政策分析方法的局限性三个方面对政策科学的学科定位和发展展开讨论。需要说明的是，虽然“政策科学”这个概念本身存在争议，但是本文仍使用“政策科学”指称所有相关的研究活动，这样既可以与历史相衔接，又可以指向其发展之未来。
二、政策科学家们的使命：宏大任务与尴尬现实
政策科学是在西方国家与社会互动不断加深却又面临诸多困境与挑战的历史背景下出现的。以现实、合理、有效、可行的政策为目标解决那些直接关系到社会公众生存条件和人类社会未来的公共政策问题，是政策科学以及它的研究者和倡导者们“与生俱来”的使命。在拉斯韦尔提出政策科学的学科构想之前，来自经济学、政治学、社会学等学科的大学教授们已经被西方政府召去参与政府决策与管理。科学技术在社会问题研究尤其是在公共或私人决策中的广泛应用曾被看作是所谓“技术统治（technocracy）”的重要部分，其中包含着“与科学知识增长相应的对控制自然（包括人类本性）和对社会秩序理性设计的超强自信”，[6]技术专家们或许才是真正的幕后决策者。
拉斯韦尔等提出政策科学就是希望能够将那些在之前的政策研究中长期使用的，在各学科中呈“碎片化”分布的新思想、新方法以统一的范式整合起来。[7][8]所谓“整合”并非是指那些学科知识和方法的拼凑堆积，而是在新的学术框架中的一种有机结合。政策科学的核心角色就是促进政策过程的理性，具体而言就是为了改进政策制定的工作，制定更好的政策。拉斯韦尔承认在政策分析中需要处理各种不同的价值问题，不过他认为即便是科学活动本身也同样包含了对价值的选择。[9]
拉斯韦尔提出政策科学家应当提供“关于政策过程的知识”和“政策过程中的知识”。其中“政策过程中的知识”涉及到从自然科学到社会科学的各个学科的内容。他强调“关于政策过程的知识”将有助于人们更好地理解并且完善政策过程，但是他并未在这两种知识之间建立明确的联系。他一方面指出政策科学家与那些“忠诚于现有制度，拒绝批判性视角”，以客户为导向的政策顾问之间存在明显的差别，政策科学家应服务于理性，他们的任务不是去迎合政治家的需求，而是坚持以科学的方法来分析问题，另一方面又指出政策科学是一门必须与政府官员共同研究的学问。这些最初的观点或多或少为后来政策科学的理想与现实之间的尴尬埋下了伏笔。
在科学主义的影响下，早期政策科学隐含地承认这样一种观点，科学的基础研究和应用研究之间存在着明确的分界线。基础研究的任务是对世界的运行做出合乎理性的系统性的知识，而应用研究则关注于搜集数据并解决实际问题，并传递给决策者，因而也有人将这种应用研究者称之为“社会工程师”。政策科学家的工作便是在科学与决策之间建立一种有机连接，将以知识为中心的各种科学发现应用到以社会问题为中心的政策设计中去。不过总的来讲要将社会科学的基础研究和应用研究联合起来并不容易。将理论直接应用的观点或许适用于自然科学与工程学科，但是在使用知识和理性来解决社会问题的方面存在着显著的差别。[10][11]