政府信息资源的均衡化配置研究

人物品的概念和研究范畴对政府信息资源中不同属性的信息产品和服务进行分类，政府信息资源可以分为纯公共信息和准公共信息。{3}纯公共信息具有非排他性和非竞争性；准公共信息具有不完全非排他性和不完全非竞争性，但较之于私人物品，准公共信息又更偏重于公共性。{4}

政府信息资源主要具有以下特性：第一，权威性。由于政府信息资源大部分是通过政府部门发布的，因而具有很强的权威性，能够得到社会各界的普遍认可。第二，综合性。因为政府引导企业、调节市场、服务公民，以至其信息涉及的范围十分广泛，因而政府信息资源具有很强的综合性。第三，指导性。上级政府对下级政府的管理，政府对企业和公民的服务更多地表现为指导和引导，所以政府信息具有指导性。第四，政策性。我国各级政府的主要职能和任务是制定大政方针或是贯彻执行政策。政府对社会、经济等各个方面工作实施的领导，也主要集中于方针政策上的领导，政府信息资源具有很强的政策性。此外，政府信息资源还具有时效性和共享性等特点。鉴于政府信息资源的这些特性，使得政府信息资源成为不同利益主体追逐的对象，因而在资源配置上难以实现均衡，导致政府信息失真等一系列问题的发生。{5}

二、政府信息资源均衡化配置中的主要问题及危害

随着信息时代的大发展，信息资源已经成为各国政府互相争夺的对象之一，在这样的情势下，信息技术和信息产业也在我国迅猛发展起来。政府作为社会管理者，掌握着涉及社会诸多方面的信息资源，并且其所承担的职能与角色近些年也悄然发生了变化，它不仅只是信息资源的主要供给服务者，而且随着公共服务和社会管理作为政府职能的确立，政府不仅有向其他社会组织、公益团体、企业和公民提供信息资源的义务，而且自己也是信息资源的消费者，在政府信息资源管理、信息资源分配中扮演着非常重要的角色。{6}基于这样的双重身份，其自身不免也有追求利益最大化的内在要求，从而暴露出政府在信息资源均衡化配置中的一些问题：

第一，由于政府信息资源均衡化配置中信息供给主体过于单一，容易导致信息垄断。谁能占据信息，谁便能获得更多的发展机会和更大的利益优势。在这样的利益驱动下，信息垄断便顺势产生，形成一种对信息的专用权。当前，某些政府部门凭借自身所拥有的权力优势，对部分信息的使用权采取垄断独占的手段，并通过调整信息的供求关系来攫取超出合理范围的信息利益。原本是公共物品之一的政府信息资源，面对着利益渴求者的疯狂追逐，以及其在金钱、权利等交换信息中的功用，导致其带上了商品性非公色彩，即竞争性和排他性。{7}人们为了获取对信息资源的优先使用权利，不惜以各种交换手段将公共的政府信息资源变为己有，排除他人对公共信息资源的使用权。某些政府机构利用自身掌握的信息资源，通过市场化配置，采取收费、指定代理机构甚至利用自身信息资源直接开展咨询服务的方式，导致信息垄断或寻租现象出现。{8}这种信息资源商品化的最终结果是，在某些政府部门获得私利的同时，由于管理藩篱的存在，公民获取政府信息资源的途径出现了巨大的阻碍，造成信息资源的极大浪费，增加了社会交易成本，违背了社会公平原则，损害了社会的公共利益。

第二，政府信息资源均衡化配置中信息资源开发利用不充分，信息公开共享过于形式化。政府掌握着大量具有权威性的信息资源，但政府信息资源开发利用不充分，尽管从1999年开始大力推行了政府上网工程，但政府网站上网络信息资源种类少，数量少，可利用价值不高，这就严重限制了社会组织及个人对这部分网络信息资源的利用，从而影响了整个社会生产效率。{9}2008年11月9日至12月15日中国社会科学院法学研究所对43个省会城市和较大市的政府门户网站进行调查发现：半数以上城市政府网站信息公开透明度完全不及格。{10}另外，有调查统计报告：在政府已建立的政府数据中，流通率不足10%，而其中的大多数都只是对政府行为的表扬，或是对行政决策内容的简单陈述，没有对政府信息实质内容的公布。{11}在国家信息中心发布的年度《信息社会发展报告》中，有10个省（区、市）的政府网站信息公开指数得分在近5年内出现了下降趋势，近2年出现得分倒退的省（区、市）数量则有17个。政府对信息资源的过分保密，造成了政府信息的供给不足，也浪费了社会信息资源，折损了信息资源的效应与功用。由于信息供给不平衡，信息需求得不到满足，造成了信息有公开之形式却无共享之实质。

第三，政府信息资源均衡化配置中信息供给主体与信息受众之间信息不对称，信息受众对政府信息资源消费不足，导致公共政策的制定及执行过程中，公众的参与度不够。{12}政府信息受众是指那些需要了解和知晓政府相关信息的各类公众，其信息资源消费不足也就是指公众有权利知悉的信息事实上却无法或无从知悉。政府信息资源消费不足既表现在信息数量上，也表现在信息质量上，信息的质量包括信息的准确性、完整性和时效性。当前，因信息欺诈、信息表达模糊、信息个人偏见等现象频繁出现，导致公众对政府决策信息资源存在误解和质疑，严重阻碍了政府决策过程的运行。{13}在政府决策过程中，受决策影响的社会组织及公民对政府决策的相关信息不了解，或者政府决策层、执行层和受众间，信息沟通渠道不顺畅，导致公共政策从一开始制定，社会组织和公众就不了解，政策出台之后，其执行力就会被削弱，最终造成偏离政策目标的局面。

受众对政府信息的消费不足，一方面是由于信息决策层、执行层与公众之间存在民族语言文化、信息素养、利益心理等差异，导致公众对信息资源的理解和操作产生误差；另一方面是由于政府信息环境的缺陷，比如：国际信息秩序失调、政府信息公开方式不当，或者缺乏经济支持等，导致受众对政府信息资源的消费不足。而且信息搜集与加工处理需要时间，但不断变化的客观环境和外部信息导致相关信息依据随之变化，增大了信息反馈和处理的难度。{14}同时，随着信息量的急剧膨胀，决策对象和信息需求也在不断变化，这更加加剧了决策层、执行层和公众之间的信息不对称。供需双方的这种信息差异产生了巨大的信息浪费——为了获取更多的信息资源，需求方耗费大量的人力和物力，大大增加了信息消费成本，甚至引发各种社会问题。

三、政府信息资源均衡化配置的路径选择

为了适应时代发展的需要，充分发挥信息资源对社会各方面发展的支撑和促进作用，参照国外发达国家在信息资源配置方面的一些先进经验，结合我国国情和改革的需要，本文认为信息资源均衡化配置是一项长期的、持续的工作，需要有科学合理的规划，可以从理念和价值观的树立、和谐环境的培养、中长期目标的结合、先进方法的使用、人才队伍的培养以及制度的完善等诸多方面不断做出努力，最终实现政府信息资源均衡化配置的目标。

良好的规划能够避免信息成本的加大、信息重复采集、使用率下降和资源浪费等现象。发达国家在政府信息化建设初期相当重视整体的战略规划，以目标明确，措施全面为规划的基本原则。如英国政府制定的《信息时代公共服务战略框架》和《21世纪政府电子服务》规划、美国政府1993年制定的《美国国家基础设施行动计划》和1994年提出的《政府资讯科技服务愿景》、澳大利亚政府制定的《2006-2010年电子政务战略》、欧盟的《信息社会行动纲领》等，这些战略在推动各国政府的政府信息建设的发展上起到了很好的作用。科学严谨的信息资源均衡化配置规划是做好政府信息化工作的开始，为下一步工作打下良好的基础。{15}根据政府信息资源的特殊性，在规划中要从以下几个层面（参见表1）着手：

1. 理念和价值观：以公众为中心，公平优先

发达国家在政府信息化建设理念方面，从公共服务、政府的不同角度，分别提出过如下8个理念：“以公众为中心”、“惠及所有人”、“无处不在”和“无缝”，“响应的政府”、“变革的政府”、“开放的政府”和“集成的政府”。其中，“以公众为中心”的提法是出现频率最高的观点，也是美加等发达国家建设国家政府信息网站的价值追求。以美国为例，其“第一政府”门户网站的设计就很好的诠释了这一理念。{16}“第一政府”网站的主页最显眼位置是公共服务的链接和指示，分别为：公众、企业、非盈利机构、联邦政府职员和政府部门。只要点击相关的栏目就能获取相关的服务。

公平优先是政府信息资源均衡化配置的关键，信息公平体现了社会发展的基本宗旨。政府资产的性质决定了政府信息资源的配置必须要坚持“公平优先，兼顾效率”的原则。政府资产并不以营利为目的，而主要用于为公众提供服务，政府信息化建设的投入也是由国家财政支出，来源于纳税人，服务的效果自然得用很多的社会标准来衡量。

在目前我国政府信息资源公开程度不高，公众参与程度有限的情况下，政府信息资源的公开与共享，是实现政府信息资源均衡化配置的效率与公平共同增长的途径。信息公开是政府信息资源合理配置中的帕累托改进的过程，信息公开也是政府信息资源均衡化配置的制度保证。因此，以公众为中心，坚持公平优先是我国政府信息资源均衡化配置必需坚持的原则，也应是政府信息资源均衡化配置中的价值诉求。{17}

2. 环境：转变信息受众观念，营造和谐的信息供给环境

如表1所示，营造和谐的信息资源供给环境，是对信息资源进行有效管理的重要手段。首先，转变信息受众的观念。在我国，信息受众对自己是政府信息资源共享主体的意识还很薄弱，主人翁意识不强，往往主观上放弃了要求政府公开信息资源和监督政府内务的权利。{18}政府部门要制定相关的政策文件，加大媒体宣传，加强公众的思想教育，组织各企事业单位学习正确的信息资源消费观，从而引导受众逐步形成积极主动和科学合理的信息资源消费观。其次，要建立和谐的信息外部环境。调整和完善组织外部环境是实现信息资源有效管理的必要措施，也是为政府和公众获取信息资源提供便利的重要手段。当前，计算机病毒、网络攻击、垃圾邮件、系统漏洞、网络窃密、虚假有害信息和网络违法犯罪等问题日趋突出。{19}2010年，全球政府部门的电脑平均每天被攻击200次，政府网站每天被攻击92.7次，2010年超级工厂病毒使伊朗60%的基础设施数小时瘫痪。近年来，我国网络安全形势日益严峻，基层政府网站安全漏洞颇多，技术防范能力薄弱，多家网站后台权限被窃取，非法加挂“黑链”代码，政府网站服务信息甚至民意调查信息被篡改的情况时有发生。规范信息服务竞争秩序，惩治信息资源开发利用过程中的不正当行为，确保信息资源的客观性和准确性，防止信息污染、信息主体受侵犯或利益损害，发展电子政务、优化政府门户外网等等，都有助于公众知悉和获取政府信息资源；为信息受众者建立信息资源服务和交流的公共设施，如公共图书馆和公共论坛网站，为公众学习、使用、传播和交流信息资源提供便捷的途径；同时进行长期的“扫盲”教育和广告宣传，提升信息受众者的信息素养、信息权利和责任意识。{20}

3. 目标：构建多元化的信息资源供给模式

构建多元化的信息资源供给模式，是指政府作为政府信息资源的主要供给者，是信息资源的主要供给者，但同时也必须对社会信息资源进行分权，实现对政府组织内外信息的分权和制衡，实现以政府为主导、以公益部门和市场等社会组织为辅的信息资源多元化供给模式{21}和信息优质服务。

由于政府信息资源数量庞大，内容繁杂无序，政府主导的信息资源供给中，要充分利用政府的权威地位，加强对信息资源的整合和开发，要做到去伪存真，去粗求精，使真正的信息为我所用，必须要做到：（1）加强政府门户网站的建设。“简单、实用、重点突出”的政务处理网站是发达国家政府门户网站建设的首选，以美国为例，其第一政府门户网站的设计，科学合理，囊括了从联邦到地方政府各级政府部门的网站链接，栏目细致，搜素功能强大，内容安排体现了“简单、实用、重点突出”并实现了让客户只需点击3下就可找到自己所需各类政府信息的目标。（2）加强信息资源的整合。发达国家政府通过技术手段从数据、业务流程等方面对政府资源进行整合，如美国通过GILS技术为社会公众提供“一站式”信息服务。（3）加强数据库的建设与开发。数据库的开发关系到业务的涵盖范围，这是完善政府信息资源建设的基础。

构建多元化的信息资源供给模式，还需要注意以下两个问题：第一是提高社会公益部门的地位。社会公益部门是以实现公共利益为目标的组织，具备网点多、分布广的特点，{22}在一些特殊行业，如科研单位、行业协会等，具有决策、管理、研究等方面的丰富经验。因此，把部分专业性强的信息资源供给权分配给这些组织，既能提升这些组织的社会地位，也能提高政府管理水平。第二是要充分发挥市场机构在信息资源配置过程中的优势。在我国，部分由政府提供的信息资源，由于缺乏深度开发造成了大量的政府浪费。如果将这部分信息供给权移交给市场机构处理，不仅能够发挥市场机构的技术和资金优势，也能有效解决政府资金不足和精力有限的难题，从而使有限的资源发挥最大的效能。

4. 工具：建立和完善政府信息资源管理的相关制度

工具是对方法论的固化，是对稳定方法论的技术描述，其中最重要的是政府信息资源管理的工作制度规范。信息资源管理工作制度，是确保信息资源管理工作有条不紊和信息资源均衡化配置的重要保障。首先要制定和完善信息资源管理制度，加强信息资源管理的监督和考核。{23}这点可借鉴发达国家的经验，比如美加制定了包括信息产业、知识产权保护、个人隐私保护、信息自由等系列法规政策，这些政策法规在进行本国信息资源均衡化配置方面都起着不可忽视的调控功能。建立政务公开制度，包括信息公开制度和信息共享制度等，寻求政府与公众信息融通的新方式，提供公众获取政府信息资源的公共平台，充分保障公众对政府信息资源的合法使用权。改变不切实际的考核和奖罚标准，着重培养政府工作人员的责任意识，对信息行为予以有效地引导和测评。其次要创新高效灵活的信息资源管理制度，规范信息资源配置的各项办事程序。{24}比如像国外一样设置专门的领导机构，进行全国及地方的信息资源配置管理工作，严格按照规定好的程序办事，进一步完善信息资源管理的监督制度，追踪信息流通动向，创建信息资源管理的危机识别体系，遇到紧急事务，采取灵活的信息供给方式。总之，加快信息资源管理相关法律法规的制定、完善和创新，为政府信息资源的管理提供充足的法律依据和政策支持，只有通过依法管理来调节和规范信息资源分配，才能维护政府信息资源配置的公平公正，实现信息福利的最大化。{25}

5. 执行过程：加强和扶持信息技术发展与信息人才培养

信息技术建设是政府信息资源储备的“硬实力”，对于提高信息检测、收集、存储、传递、识别、获取、利用等方面的工作效率和实现政府信息资源管理的科学化有着重要的作用{26}。特别在经济基础落后地区，应根据当地的实情，实行适当的政策倾斜，在人力物资方面加大对政府信息资源系统支持力度，缩小政府信息基础设施建设的地区差异；进一步加强各级政府电子政务建设，提高政府网上政务的水平；既要借鉴国外先进的信息管理科学，引进先进的信息管理设备，更要重视和鼓励信息管理系统的自主研发，开拓创新。

专业化人才是政府信息资源管理的“软技术”，也是政府信息资源均衡化配置的关键。发达国家都相当重视人才队伍的建设，并为此投入了相当大的资金。如美国政府通过新“移民法”等措施吸引国外的科技信息人才；德国安全局专门编写了《电子政府手册》从电子政府ABC开始，就加强对公务员操作电脑的技能培训，每年近10%的政府预算用于政府信息建设人才的培训等。{27}加大人才专业化培养力度，是提高实现信息资源有效配置的重要保证。要进一步提升信息资源管理人员的信息素养，包括信息管理能力和信息利益价值观。{28}政府要提供尽可能多的培训机会，提升政府工作人员的思想理念和专业素养以及道德素养，增强其对信息的识别能力和对信息技术的操控能力，形成良好的利益价值观和全局观念，真正实现为公众信息服务的宗旨。{29}其次要重视和创新灵活的人才引进机制，坚持按需引进、专业对口、公开公正、择优选用的原则，吸收高素质的信息管理人才。

当今时代，是各国政府都在争相储备和利用信息资源的时代。光从各国政府对其进行的资金的投入就可以看出信息资源的重要性。发达国家在政府信息资源配置过程中的资金投入在各国的年度财政预算中都占有相当大的比例。提高信息资源配置效率，促进政府资源均衡化，是促进政府信息服务的重要措施{30}。其中，政府信息资源以其特殊性和不可替代性，在信息资源中占据了重要地位。就我国而言，政府信息资源的均衡化配置不仅有利于完善社会主义市场经济秩序，提高政府的决策水平和工作效率，对于构建社会主义和谐社会也创造了有利条件{31}。只有公民对政府相关信息有了充分理解，才能进一步实现自身诉求，进而化解各种社会矛盾，维护社会稳定，实现全民利益最大化。{32}因此，政府在信息资源管理、信息资源配置中的重要性是显而易见的。但我们必须认识到，目前还存在许多制约政府信息资源均衡化配置的因素。对此，政府应该走出信息资源消费角色和信息供给角色交替的误区，提高自身的认识水平，用严格的制度规范政府信息资源的配置，不断改革创新管理技术和方法，加强信息环境的和谐建设，本着全心全意为人民服务的理念，实现信息资源的均衡化配置，实现公共利益的全民最大化。

注释：

{1}唐彩虹：《信息寻租问题探析》，《现代情报》2010年第7期。

{2}杨玉麟、赵冰：《公共信息资源与政府信息资源的概念及特征研究》，《图书馆建设》2007年第6期。

{3}商晓帆：《关于政府信息资源优化配置问题的思考》，《现代情报》2007年第11期。

{4}韩丽华、潘明星：《政府经济学》，北京：人民出版社社，2003年，第12-40页。

{5}谢自强：《政府干预理论与政府经济职能》，长沙：湖南大学出版社，2004年，第197页。

{6}Richard Saul Wurman：《信息饥渴——信息选取、表达与透析》，李银胜等译，北京：电子工业出版社，2001年，第49页。

{7}周三多、陈传明、鲁明泓：《管理学——原理及方法》，上海：复旦大学出版社，1999年，第112-116页。

{8}肖冬梅：《信息资源公共获取制度研究》，北京：海洋出版社，2008年，第21-27页。

{9}黎万和、李克龙：《社会稳定视解下突发公共事件信息公开研究》，《湖南社会科学》2013年第3期。

{10}{17}卢智增：《我国政府信息公开的困境及对策分析》，《图书馆理论与实践》2008年第3期。

{11}王亦君：《社科院称半数城市政府网站透明度不及格》，2010年2月22日，腾讯网，http：//news.QQ.com。

{12}熊先杰：《我国政府信息资源共享刍议》，硕士学位论文，吉林大学，2004年。

{13}余钟夫：《沿海开放城市信息化带动工业化战略》，北京：科学出版社，2009年，第40页。

{14}{24}裴雷、马费成：《我国政府信息资源规划的基本构想与实现》，《理论与探索》2009年第9期。

{15}毛劲歌、周莹：《信息失真对公共政策执行的影响及其对策分析》，《中国行政管理》2011年第6期。

{16}刘少华、宋亚辉：《基于网络舆论新趋势的政府网络信息管理措施探析》，《湖南社会科学》2013年第1期。

{18}郑书娟：《行政信息不对称对公民参与行政决策的阻滞》，《理论研究》2008年第4期。

{19}王帅：《媒介教育的反思与信息的自我甄控》，《湖南师范大学教育科学学报》2011年第1期。

{20}朱海龙：《网络社会信息嬗变对政府参与动员的影响》，《湖南师范大学社会科学学报》2010年第3期。

{21}周涛、邹勇：《政府信息资源多元化供给体系的构建》，《图书馆学研究》2009年第1期。

{22}王国安、王梅山：《对政府信息化若干问题的思考》，《西安高等学校社会科学学报》2008年第10期。

{23}杨红梅、粟劲仓、杨植：《论信息资源合理配置障碍及政府对策》，《图书馆建设》2009年第4期。

{25}罗依平：《决策机制优化研究》，长沙：湖南人民出版社，2007年，第81-85页。

{26}秦铁辉、王延飞：《信息分析与决策》，北京：北京大学出版社，2001年，第94-96页。

{27}张锐昕、杨国栋：《电子政务与政府职能转变的逻辑关联》，《甘肃社会科学》2012年第3期。

{28}肖光荣、黄建国：《信息化对党的组织建设影响及其对策研究》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年5期。

{29}孙景峰、王锐：《电子政务建设与当代中国政府管理创新》，《甘肃社会科学》2009年第1期。

{30}刘梦华、陈能华：《论政府信息资源增值服务的优化》，《情报杂志》2008年第3期。

{31}李德平：《论构建和谐社会视野的政府信息公开》，《甘肃社会科学》2007年第5期。

{32}朱友刚：《我国政府信息公开的思路与对策》，《山东社会科学》2012年第3期。

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